片区综合开发项目投资决策的难点及应对措施探究

一、决策制定难点

由于片区项目被引入我国的时间较晚，社会各界对其认知的程度仍有待深入，投资决策的制定难度随之增加。在制定决策的过程中，社会资本往往会遇到以下问题。

1.项目规划不科学

倘若在规划城市时，有关部门没有融入地方优势，则会导致项目对社会资本不具吸引力。由此而带来的连锁反应，主要有招商引资失败、项目投资收益减少等。国内每个城市都有明确的定位，城市定位又决定了片区职能，如果在前期规划阶段，没有对城市在产业、地理位置和自然环境等方面所拥有的优势加以考虑，将增加项目开发的失败率。由此可见，在对片区进行统筹规划时，应重点考虑上位规划，保证布局科学且合理，才能使产业导入等工作得到有序推进。一旦出现社会资本所持有产业资源和规划不符的情况，或是由于规划内容发生调整，导致项目和城市发展计划不符的情况，就会影响项目的整体开发。此外，随意更换社会资本，同样会给项目开发效率和进度产生影响，这点也应当有所重视。

2.治理结构存在缺陷

开发EOD、TOD项目时，出于管控项目施工进度、质量与成本的考虑，有关部门往往会先指定该项目的平台公司，要求平台公司参股相应的项目公司，同时赋予平台公司一票否决重大经营决策、重大人事任免、重大资金使用决策的权力。由此可见，作为项目最大股东的社会资本，通常要承担全部的融资、管理和市场风险，但却无法获得管理、指导项目公司的权力。新时期，如果仍然沿用该结构，不仅会使项目管理成本大幅度提高，还会影响政府、社会资本的交流与沟通，导致项目管理等工作无法取得理想成效。

3.运营能力有待增强

施工企业、设计企业普遍不具备丰富的产业运营经验。由于多数项目均含有无法创造收益的基建内容，地方政府往往会根据自身支付能力选择将可创造收益的项目与基建项目相结合，并在此基础上，对项目实施方案进行设计，以增加项目收益。此外，考虑到片区与公共利益息息相关，利润空间及价格均会受到公共利益的制约，这也会影响决策的制定，少数企业甚至会打消参与项目开发的念头，不利于项目的开发。

4.其他难点

第一，政府层面。EOD、TOD项目所含基建子项目的数量极多，这也决定了项目投资对政府财政具有极强的依赖性。新预算法出台后，地方政府纷纷加大了对自身隐性负债加以控制的力度，以免出现违规举债的情况，这也在无形中提高了社会资本对政府支出意愿、财政能力进行判断与评价的难度，多数社会资本更倾向于参与东部沿海城市片区的开发，而对其他城市片区持观望态度，可供社会资本选择的范围随之缩小。

第二，企业层面。片区综合开发往往要耗费大量资金，这也给社会资本提出了相应的要求，只有保证项目建设过程中，社会资本始终拥有良好的融资能力，同时在项目正式投入运营后，社会资本能够快速偿债，才能使片区价值得到最大化实现。研究表明，商业地产开发所创造效益，通常能够影响片区综合开发最终收益。现阶段，受金融实体经济、不炒住房等政策的影响，以住宅开发、商业房产开发为代表的诸多项目，均已无法获得银行的支持。即使能够达到银行信贷要求，银行所提供的资金也十分有限，缺少建设资金不仅会影响项目建设进度，还会提高项目的失败率。另外，仅有城市更新片区在正式投入运营后能够在短时间内收回资金，而其他项目都要等待较长一段时间才能收回建设资金。由此可见，一旦信贷政策、经济环境或是金融政策发生改变，社会资本既有现金流往往无法做到按时还本付息，进而引起相应的风险。

二、决策制定措施

投资决策指的是投资主体以自身所掌握资料为依据，对特定投资活动做出决策。按照层次不同，可将投资决策分成宏观决策、微观决策两类，要想保证所制定决策科学且具有可行性，关键要做到以下几点。

1.立足实际，科学规划项目

前期准备阶段的主要工作是对项目产业、空间、资金和技术进行规划，并保证所制定规划符合项目情况。具体来说，就是将运营公司既有资源、社会资本相结合，主动联合政府代表，结合自身所拥有资源，有序开展编制规划、建设及运用工作。

在编制规划期间，重点考虑既有资源的承载能力，根据可供调用的资源总量，对项目发展规模加以确定，保证人、产、城深度融合，在增强项目对优秀人才所具有吸引力的前提下，将存量资产充分盘活。如果条件允许，应优先开发可满足开发要求的区域，将其划为先期启动区，根据实际情况合理设置分片区，确保资源能够得到充分利用。通过对区域价值进行提升的方式，最大限度激发内生动力，提高项目开发的成功率。

2.改变治理结构，做到公平治理在条件允许的情况下，政府资本可选择提前介入，在前期策划阶段，联合负责编制方案的机构和政府有关部门展开讨论，分别从权责划分、法律法规和管理质效等方面出发，准确表明自己所处立场并提出相应的建议，这样做的目的是提高项目科学性，使项目得到高效且稳定的运行。

3.与专业机构合作，增强运营能力现阶段，片区综合项目中社会资本多以“联合体”的形式存在，但合作的对象较为固定，通常是施工企业之间合作、施工企业与设计企业合作、施工企业与金融机构合作，合作的目的是对项目进行分配，具有明显的短期目的性，在互补性方面的表现并不理想。例如：2021年5月6日，国家开发银行（CDB）立足实际，推出一批生态环境导向开发模式（EOD）试点项目。目前，正式纳入规划中的项目投资总额超过1398亿元，拟申请贷款金额约为706亿元，规划试点期为2021—2023年。以重庆市经济开发区EOD试点项目为例，目前贷款授信额度约为260亿元，发放贷款约71亿元。

针对这一情况，有关人员提出了以下解决方法：由设计企业与地产商合作，对设计企业在施工管理、规划设计等方面所具有的优势进行充分发挥，在地产商的协助下，对其策划及运营商业性质项目的能力进行强化，使企业在项目运营方面所存在短板得到弥补。

4.其他有效措施

第一，政府层面。政府有关部门可以打造一套符合片区项目特征的可行标准，根据相关标准判断投资决策的可行性。一般来说，可行性标准应包含两方面内容：一方面是宏观因素，如政府财政收支和项目类型；另一方面是综合因素，如风险分析结果、财务分析结果。企业应当以政府所制定的标准为依据，对上述因素进行四象限分析，详细划分因素类型，优先参与地方信用财政及区域发展水平理想，风险划分科学，财务指标符合预期的项目。如果项目可行性不理想，应审慎制定决策。若项目存在风险划分不科学、收益低或是可行性较差的情况，则不应参与项目的开发。

以EOD、TOD项目开发为例，政府严格按照“十四五”规划中，关于生态环境保护工作的五个坚持思路，重点做好项目开发中的环境保护工作，并且取得预期效果。目前，全国地级及以上城市优良天数比例为87%；细颗粒物（PM2.5）排放标准未达标城市占比下降28.8%，全国地表水优良水质断面比例达到83.4%，超过规划目标70%；劣V类水体比例下降到0.6%，为城市污染防治作出有益贡献。在片区综合开发项目中，应继续贯彻落实新发展理念，编制实施2030年前碳排放达峰行动方案，确保形成生态环境治理体系。

第二，企业层面。首先，深入研究政策。建立政策研究机制，深入研究政府所颁布金融和经济政策，结合宏观产业发展情况，对不同政策所产生的影响进行分析，形成相应的文字报告。由地方政府牵头，围绕经济发展建立相应数据库，将债务余额、GDP和财政收支等数据上传到数据库，同时对各项数据的变化趋势、原因进行分析，为制定投资决策提供理论支持。其次，做到与时俱进。事实证明，根据国家建设规划，对重要区域或城市内的项目进行开发，可提高项目成功率。一方面，参考交通网布局和未来发展趋势，选择拥有坚实设施基础、良好交通可达性的区域；另一方面，优先选择位于城市群内的项目，充分利用城市群的优势，有序开展各项工作。最后，打造优秀团队。片区综合开发所涵盖内容较多，包括但不限于前期的规划设计、中期的投融资与施工、后期的运营维护，社会资本所拥有的优势，通常仅能覆盖两个或三个环节，而施工企业、设计企业由于缺少运营实体经济的经验，在感知市场、宏观经济发展趋势方面的敏感度较弱。要想解决该问题，关键是要根据项目特点，打造由投融资、营销和设计人员所组成的投资决策团队，将制定投资决策等工作交由该团队负责，避免出现决策制定不正确的情况，为使决策具有科学性、可行性提供强有力的保障。