上海市产业园区规划环评中空间管控方案的常见问题

本文梳理了当前上海市产业园区规划环评的空间管控方案中常见的问题，分析了这些问题对产业园区规划环评工作造成的影响，具体如下：

一、空间管控方案缺少配套的计算依据

2021年上海市生态环境局发布的《上海市产业园区空间布局管控要求编制技术指南（试行）》（下称《技术指南》）中明确，产业园区规划环评应在生态环境准入清单的基础上，结合园区实际，分类提出空间布局管控要求。具体要求为：石化化工园区周边设环境缓冲区，其它产业园区针对环境敏感用地设置产业控制带。其中环境缓冲区由环评确定，产业控制带细分为0～50米和50～200米两个区域，即一类重点管控单元和二类重点管控单元。

目前对于产业控制带的具体设置范围，《技术指南》中并没有给出配套的计算方法和细则，仅提到“结合园区实际”。在实际操作中，规划环评往往统一按50米和200米的范围设置产业控制带，即不能充分体现规划环评的技术作用，也与“结合园区实际”的要求相违背，产业园区的空间布局管控将流于形式。

二、敏感目标保护过度

产业控制带的设置应充分考虑敏感目标的规模和性质，在保护敏感目标的同时，优化产业园区空间布局，促进产业集聚。

目前产业控制带的设置并没有考虑敏感用地的性质和规模，居住区、学校、医院是同样的标准；大型居住社区和零散农户也是同样的要求。由于历史原因，产业园区内常有零星的农村居民点，其周边半径200米，面积12.6公顷的区域将被设为产业控制带，农村居民点往往具有规模小且分散的特点，若产业控制带没有设置门槛，大量的建设用地开发将受到限制，大大提高了环境保护成本，而且产业控制带呈“补丁状”分布在园区之中，不但没有起到优化空间布局的作用，反而破坏了建设用地的布局，不利于园区的产业聚集。

2021年发布的《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》（下称《实施意见》）中鼓励产业园区将产业类项目配套用地用于建设宿舍型保障性租赁住房。若上述宿舍型保障性租赁住房周边设置200米以上的产业控制带，很大程度上将影响园区的土地开发利用；反之，管理部门也很难在开发程度较高的产业园区内找到满足产业控制带要求的地块建设保障性租赁住房。

规划环评中通常会要求园区内未来新建的敏感目标周边自动设置产业控制带，笔者认为这种“一刀切”的做法不甚合理，会加剧不合理规划所引起的矛盾。如闵行区某产业园区和奉贤区某产业园区，分别于2018年和2021年引进某医院项目和某学校项目，按规划环评要求自动设置产业控制带后，其周边现有工业企业均被判定为不合规企业，生产受到严重限制，50米范围内的排污企业被要求搬迁，造成了企业和管理部门之间的严重矛盾。

三、空间管控方案形式化、同质化现象严重

工业项目的环境影响主要来自废气，而废气污染物的影响范围除了与污染源强有关，还和大气扩散条件密切相关，包括地形、气象条件等因素。上海东临东海北靠长江，受海洋性气候影响较为明显，尤其沿江沿海地区有明显的海陆风，产业控制带的设置不应仅仅以敏感地块边界外扩，应考虑园区所在区域的大气扩散条件。另外，规划环评中虽然有环境质量现状和环境影响预测章节，但在空间管控方案制定时却很少会结合上述章节的结论，环境质量现状和环境影响预测章节对园区空间管控方案的指导作用有限。

规划环评空间管控方案中的产业准入主要针对废气排放和风险Q值做限制，《技术指南》中规定：Ⅰ类重点管控区不新增大气污染源和涉气风险源；Ⅱ类重点管控区不新增大气环境评价等级为一、二级的污染源，不新增涉气风险物质Q值大于等于1的环境风险源。改扩建项目不突破现有污染物排放量与环境风险水平。而对于恶臭异味物质、有毒有害大气污染物的排放，提出的则是“严格控制”的要求。上述要求并未考虑产排污的行业特点，大气环境评价等级同为一级，不同行业的特征污染物不同，产生的环境影响也是不同的，一视同仁并不合理。相反，对某些污染物排放量不大，但对人体危害较大的有毒有害物质，或是感官刺激强烈的恶臭异味物质的准入要求仅为“严格限制”，且并没有明确多么严格，如何限制，在实际操作中等同于没有限制，规划环评所提出的措施难以落实。

规划环评制定产业准入要求时，甚少考虑园区的定位和主导行业。如崇明区某以船舶海工为主导产业的园区，规划环评的产业准入中包括“禁止涉及高致病性病原微生物的项目”，与园区实际脱节。园区内不同地块的准入要求也无区别，忽视了产业区块规划和污染浓度分布。不同园区规划环评中的产业准入要求往往又高度雷同，可谓是“万园一面”，产业准入趋于形式化、同质化。

四、空间管控边界不够具体化

空间管控方案不但需要精准的分析计算，同时也要结合周边区域的实际情况。目前规划环评往往直接在卫星图、地形图或是规划图上划定管控范围（产业控制带或防护距离），甚少依托现实中的参照物，可以说是简单粗暴。最终成图时一两个像素的误差对应到现实中可能就是数米的距离，甚至有可能影响一个企业的存续。在实际执行中，由于没有现实的参照物，容易产生扯皮而难以落实。

以奉贤区某产业园区为例，园区南部的防护距离边界从某企业厂区内穿过，企业南车间被划入了防护距离，而北车间则在防护距离外。该企业在办理扩建项目环评手续时，不得不将南车间内原有生产内容搬迁至北车间，才能满足规划环评中“防护距离内无废气污染物排放”的准入要求。另一个例子是松江区某产业园区，园区北部划有300米的产业控制带，并“禁止引进排放生产性工艺废气的项目”。某企业在办理环评手续时，通过将废气排放管道延伸至邻近厂区，在产业控制带外设置排气筒的方式规避规划环评限制。

五、公众参与不充分

目前规划环评的公众参与的征求相关管理部门和行业专家意见较多，对于普通公众的意见征集，主要通过在指定的网络平台进行信息公开的方式。但是网络平台信息公开缺少针对性，大部分公众并不具备专业背景，对规划环评缺少比较清晰的概念，而且公众意见反馈渠道单一，大多数为邮件形式[9]，而园区内企业和居民则缺少专门的发声渠道。

综上，现行的规划环评的公众参与并不能充分地起到公众参与和监督的作用，公众参与方法还需进一步探索。(作者：曹正楠)