乡镇产业发展规划面临哪些问题？乡镇产业发展面临的四大现实困境

　　本章节从镇村统筹的视角，针对乡镇产业发展面临的镇村产业体系分化、全域空间规划失位、建设用地指标紧缺、建设管控力度不足等问题进行了详细的分析，为如何通过规划统筹实现乡镇产业有序发展做好铺垫。

　　一、乡镇产业体系的断链分化

　　乡镇产业体系化不强是长期以来城乡二元管理现状所形成的基础困境。小城镇借助城镇化的快速发展、乡村人口的转移输入以及国有建设用地的充分利用，往往采用“单点突破”的思路，在某一单项产业优势的基础上逐步吸引同类产业的集聚，促进城镇产业的快速壮大。而乡村地区受制于用地管理的差异化，早期在农业种养殖基础上通常各自为营，利用集体用地建设村办工厂。随着时代发展，村办企业受制于生产规模大小，或向城镇地区转移，或逐步衰退，乡村地区经历了产业转型的阵痛期。这一背景下城镇和乡村产业之间往往缺少关联度，而以加速经济发展为目标导向，使得镇村更关注眼前产业的规模扩大，而忽视了对城镇和乡村地区产业链的构建，传统农业、村办企业以及城镇产业之间往往缺少直接关联，甚至出现显著的二级分化。

　　二、全域空间统筹的规划失位

　　缺少立足乡镇全域的规划统筹，特别是空间规划的统筹协调，是制约乡镇产业发展的另一现实问题。在国土空间规划体系提出之前，乡镇地区规划总体而言包括两大类型：一类以建设规划为主，多聚焦于城镇建设空间，外围地区以重点乡村村庄建设规划为主，核心是关注物质空间建设;另一类以体系规划为主，侧重于镇村体系的划定，引导重点发展方向。此外，其他各相关职能部门编制的专项规划，例如农业产业规划、旅游发展规划等由于缺少空间布局的统筹谋划而缺乏实施抓手。这一基于全域视角的空间统筹规划失位，使得乡镇产业良性发展、有序引导难以得到有效保障，而国土空间规划体系提出对各类规划的全面整合，正是应对这一问题的有效路径。

　　三、建设用地指标的来源紧缺

　　建设用地指标紧缺同样是乡镇产业发展的一大掣肘，传统的增量发展模式更多关注于城市地区、重点城镇的对外拓展，实质上牺牲了部分小城镇和乡村地区的发展空间，建设用地指标更多地用以支撑城市发展所需。一方面，优先保障城市发展确为社会经济发展的大势所趋;另一方面，在乡村振兴战略引导之下，大量社会资本逐步流向乡镇地区，小城镇和乡村迎来新发展机遇的同时，产业项目的推进不得不面对建设用地缺乏、产业规模受限的客观现实。在当前减量化发展的规划导向之下，如何充分利用乡镇存量空间，优化全域建设用地布局，实现土地的集约利用以解决产业发展所需建设用地指标问题，是国土空间规划应当关注的重点方向。

　　四、空间建设管控的力度不足

　　乡镇产业空间建设管控力度不足表现在两个方面：一方面，用地空间的管控有限，为实现经济增长目标，乡镇在用地管理上常出现“跟着项目走”的特殊情况，特别是乡村地区未形成健全完善的用地管理机制，常出现用地布局不合理、用地功能不明确或者实际用途不符合规划的现象;另一方面，建设行为的管控力度有限，乡镇总规、控规在实际管控中力度不足，特别是缺乏城市设计支撑下，乡镇风貌难以彰显，部分乡镇建设过程中追求高强度、城市化的建设模式，最终走向“千篇一律”，丧失小城镇特色;而乡村地区在利用存量用地开展项目建设，存在土地利用不够集约、建设活动控制不足以及村庄建设“类城镇化”的现象。这种建设行为管控的不足使得“镇镇雷同、千村一面”在各地成为普遍现象，同时也极大限制了乡镇形象的塑造以及城市近郊游热潮下乡镇旅游产业的特色化发展。(作者：张古月)