地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）自2015年诞生以来，作为积极财政政策的核心工具，已在我国基础设施建设与经济增长稳定中发挥了重要作用。2025年，专项债券的发行与管理机制迎来重大变革，其在产业发展中的赋能作用愈发显著。本文将回顾梳理专项债的发展历程，并提出产业咨询与规划方面的建议。
专项债券诞生于2015年，与依靠一般公共预算偿还的一般债券不同，专项债是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。作为积极财政政策的核心工具，专项债近十年来在促进基础设施建设、稳定经济增长方面发挥了重大作用。
一、专项债发展历程回顾
01、探索试点期
2014年修订的《预算法》增加了允许地方政府规范举债的条文，首次从法律层面赋予地方政府举债的权限。国发〔2014〕43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》，就举债主体、举债方式、举债规模、举债程序等方面提出具体要求，疏堵结合，分清责任，专项债制度正式起步。此后，《地方政府专项债务预算管理办法》、《地方政府性债务风险应急处置预案》、以及土地储备、收费公路、棚户区改造等专项领域的一系列管理办法陆续出台，地方政府举债融资的框架机制初步建立。但2015年至2018年期间，专项债的发行仍以置换专项债为主，用于项目建设的新增专项债发行规模还较小。
02、规模扩张期
2018年后，中美贸易摩擦不断升级，国内经济面临复杂多变的内部外环境，专项债作为稳投资稳经济的重要抓手，新增规模迅速扩大。2018年、2019年、2020年的新增额度分别为1.35万亿、2.15万亿和3.75万亿。政策层面允许专项债用作符合条件重大项目资本金（比例不超过25%），资金投向扩大至交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施等十大领域。这一阶段专项债发行中基建投资占比超80%，成为逆周期调节的主力工具。
03、穿透监管期
专项债在稳投资、补短板、扩内需方面发挥出举足轻重的作用，但也逐渐暴露出一些亟待解决的问题，如前期项目储备不足、资金闲置或挪用、投向不合规等问题。因此，2022年开始，监管部门推行专项债全生命周期管理，动态跟踪资金流向与项目进度，并将绩效评价结果与额度分配挂钩，专项债政策进入强化合规管理阶段，着力提升专项债券资金使用效益。
二、专项债机制再变革
专项债管理机制在2025年迎来重大突破。2024年12月，《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）发布，标志着专项债制度的重构与优化。 此次变革核心逻辑在于赋予地方政府更灵活融资权限的同时，强化“借用管还”全流程风险管控，推动专项债从“规模扩张”向“质量与效率并重”发展模式转变。
1、投向领域管理模式变革
专项债投向领域从原来的“正面清单”管理为主，调整为“负面清单”管理，将完全无收益的项目纳入“负面清单”，未纳入的“负面清单”的项目均可申请专项资金，并重启土地储备专项债，实质上为专项债投向松绑，拓宽了资金使用范围，为地方政府在项目选择和落地上提供了更多灵活性。更有利于合适的项目落地，让债务资金尽快形成实物工作量。
2、资本金政策双扩容
一是专项债用作项目资本金范围实行“正面清单”管理，行业范围扩至22个领域，新增新兴产业基础设施（如低空经济、量子科技、商业航天）、传统设施智能化改造（高速公路、机场升级）及卫生健康等领域。同时，提高专项债用作项目资本金的比例，以省份为单位将上限由25%提高至30%，增强地方启动大型项目的资本金撬动能力。
3、项目审核和管理机制创新
选择部分管理基础好的省份及国家重大战略地区开展“自审自发”试点，包括北京、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖南、广东、四川以及雄安新区，下放专项债项目审核权限，省级政府全权审核本地项目，无需国家部委审批，大幅提升发行效率。非试点省份建立“常态化申报、按季度审核”机制，每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。打通在建项目续发“绿色通道”，防止在建项目烂尾，优化项目衔接效率。
4、偿债机制与风险管理强化
此次变革核心逻辑在于赋予地方政府更灵活融资权限的同时，强化“借用管还”全流程风险管控，推动专项债从“规模扩张”向“质量与效率并重”发展模式转变。
三、2025年专项债发行情况
2025年专项债延续了“早发行、早使用”的节奏。2025年新增专项债限额4.4万亿元，首次突破4万亿元，比上年增加了5000亿元，增速创下2021年以来新高，成为积极财政政策发力的重要组成部分。根据Wind数据统计，2025年1月至5月，全国新增专项债发行规模达到1.57万亿元，完成全年额度的35.7%，总量高位稳定。多地在上半年已完成超80%的项目资金申报，发行节奏持续前置。
在发行模式上，各地也开展了创新实践。一季度，广东省率先推进改革，发行2025年第一批土地储备领域地方政府专项债券项目86个，资金达307.19亿元，涉及土地面积755.9公顷，落实了闲置土地收购专项债支撑政策，助力房地产市场止跌回稳和经济社会高质量发展。5月，浙江省发行国内首批用于收购存量商品房的专项债券，开启“专项债收购存量房”模式，融资总额达16.53亿元，覆盖湖州、温州、嘉兴8个项目，为破解三四线城市和高库存城市的去库存矛盾提供了可借鉴路径。
四、专项债赋能产业发展
专项债已成为战略性新兴产业的基础设施建设和传统产业升级的核心资金来源之一，也是应对当下经济挑战、推动高质量发展的重要战略部署。在开展产业咨询和布局规划过程中，参考借鉴专项债投向的“负面清单”和资本金范围的“正面清单”，把握产业发展方向，不仅有利于项目的资金统筹和实施落地，还能够促进产业结构优化与升级，推动经济高质量发展。同时，专项债作为资本金的撬动作用能够优化项目资金杠杆，吸引社会资本参与项目建设，提升地方政府的杠杆效应。
在开展产业咨询和规划时，要充分把握专项债的政策机遇，重点关注以下几个方面：
1.精准把握产业方向
深入研究专项债投向领域，结合当地资源禀赋与产业基础，精准定位具有发展潜力的战略性新兴产业，如低空经济、量子科技、商业航天等。同时，关注传统设施智能化改造领域，如高速公路、机场升级等，挖掘传统产业转型升级的机遇，避免盲目跟风与重复建设，确保项目与当地产业规划高度契合，提升产业竞争力。
2.强化项目储备与前期工作
提前谋划、储备一批符合专项债投向的优质项目，加强项目前期工作，包括项目可行性研究、收益与融资平衡方案编制等，提高项目成熟度与申报成功率。建立健全项目储备库动态管理机制，及时更新项目信息，确保项目储备充足、质量优良，为专项债发行与使用提供坚实基础。
3.优化产业投融资模式
充分发挥专项债资本金撬动作用，结合PPP模式、产业投资基金等多元化投融资方式，吸引更多社会资本参与项目建设与运营。通过优化项目资金结构，降低融资成本，提高项目财务可持续性。同时，加强与金融机构合作，创新金融产品与服务，为产业发展提供全方位金融支持。
4.提升产业协同效应
注重产业链上下游协同，通过专项债支持关键环节项目建设，带动产业链整体发展。例如，在新兴产业基础设施建设中，同步规划布局相关配套产业，形成产业集群，提升产业协同创新能力和综合竞争力。此外，加强区域产业协同，推动跨区域产业合作与资源共享，实现优势互补，促进区域协调发展。
