文章简述了新增政府专项债券的特点，通过剖析边疆地区新增政府专项债券的项目申报与资金支出情况，进一步探讨边疆地区新增政府专项债券项目申报存在的问题，并对其提出改进措施，旨在为提高边疆地区新增政府专项债券项目申报成功率提供理论依据。
地方政府债券指某一国家中有财政收入的地方政府、地方公共机构发行的债券，一般用于交通、通信、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。按照资金的用途和偿还资金的来源，地方政府债券可以分为一般债券和专项债券。其中，一般债券是地方政府为了弥补公共财政赤字而发行的地方债券，可以缓解地方政府临时资金紧张，主要投向没有收益的项目，偿还以地区财政收入为担保；专项债券是地方政府为了建设某具体工程而发行的债券，主要投向有一定收益的项目，偿还以对应的政府性基金或对应的项目收入为担保。近年来，在国家政策的号召下，作为补短板、稳增长的重要工具，地方政府专项债券的发行量屡创新高，不仅为各地区基础设施建设、交通水利建设和社会民生服务等方面筹集了大量的资金，而且在推动城乡建设和促进社会经济高质量发展等方面也发挥了重要的作用，已成为健全和发展资本市场的重要工具。但是，部分地区仍然存在新增政府专项债券项目申报成功率低的问题。因此，对边疆地区新增政府专项债券成功率的研究，既有其必要性又具有一定的实践意义。
1 新增政府专项债券的特点
与一般债券不同，专项债券不列入财政预算，也不计入赤字率。截至目前，专项债券的投资方向已延伸到13个领域。新增政府专项债券以发行量大、期限长、发行利率低等特点，有效拓宽边疆地区的融资渠道，推动就业稳定增长，促进地方经济发展。
1.1 可用于项目资本金
2023 年，专项债券资本金的投向范围涉及铁路、收费公路、国家级产业园区基础设施、煤炭储备设施、新能源电网等；2024年，专项债券审核重点涵盖交通基础设施、能源、城乡冷链物流基础设施等11个领域。边疆地区按照财政部的工作方针，积极将专项债券资金作为项目资本金，发挥专项债券撬动社会投资功能。例如，边疆地区与金融机构合作，通过专项债券和其他市场化融资方式的结合，支持推进棚户区改造保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。
1.2 发行规模较大
为规范地方政府专项债券预算管理，提高专项债券资金使用效益，财政部制定了《2015年地方政府专项债券预算管理办法》。2023年，全国已发行新增专项债券39554.9604 亿元；截至4月9日，2024年的新增专项债券发行额突破6000亿元（见表1）。专项债券的大规模发行，可以用于发展交通基础设施、市政工业园区、住房保障工程、教育、旅游、水资源管理等重要项目领域，大力支持重大项目和民生工程建设，对地区发展起到了重要作用。由此可见，专项债券已成为积极财政政策乃至宏观经济调控的重要工具。
1.3 发行利率低
根据资料整理可得，在2021—2023年，新增专项债券发行利率变动幅度不大（见表2）。专项债券发行利率低，意味着政府能以较低的成本筹集大量资金，促进项目进展，更好为基础设施建设融资。地方政府是社会事业最重要的行政机构之一，承担着许多社会责任，如在教育、卫生和社会保障等领域的投入，而促进基础设施建设是刺激地方经济发展的重要前提条件之一。通过低成本的金融支持促进基础设施的建设，创造就业机会的同时，提高生产力。
表1 2022—2024年新增债券发行数额相关数据
表2 2021—2023年新增债券发行利率相关数据
2 边疆地区政府专项债券的项目申报与资金支出情况
2.1 项目申报情况
2023 年，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）下发的《关于进一步加强地方政府专项债券项目审核把关提高专项债券项目管理水平的通知》明确落实专项债“一张清单”的机制。2023年5月，A区所在市已组织申报2023年两个批次的专项债项目，通过审核纳入国家发改委准备项目清单53项（其中第一批28项、第二批25项），审核通过率68.8%，专项债券资金需求75.13亿元，项目数占全区4.9%，资金需求占全区3.7%。具体而言，2023年，A区围绕文化旅游、冷链物流、园区基础设施等重点领域，共谋划申报12个项目（总投资35.81亿元），拟申报专项债资金27.30亿元。其中，A区所在市粮油购销中心应急粮库、A区人民医院康复楼、发热门诊楼等3个项目已通过国家发改委及财政部审核，总投资1.85亿元，拟申请专项债资金1.35亿元。截至目前，申报成功率仅为25%。
2.2 资金支出情况
近年来，在市委、市政府的有力领导下，A区统筹抓好边疆地区新增专项债券的项目储备申报发行和资金管理使用工作，在一定程度上支持该地区经济稳定增长，为其经济增速贡献微薄之力。2020—2023年，A区获得新增专项债券资金数额以及支出情况如下：
在2020年，A区所在市获批3个地方政府专债券资金支持项目，新增政府专项债券资金1.92亿元。其中，A区市场升级改造项目新增专债资金0.60亿元，目前已实际支付0.60亿元，支付率为100%；A区人民医院外科综合楼建设项目新增专项债资金0.75亿元，目前已实际支出0.75亿元，支付率为100%；A区第二人民医院建设项目新增专债资金0.57亿元，目前已实际支出900万元，支付率为15.79%。
在2021年，A区所在市共获得财政厅下达新增政府专项债券资金445200万元。A区获批2个专项债券资金支持项目，新增专项债券资金4.05亿元。A区专债资金总支付率为96.6%，剩余1376.67万元，占全市未支出资金约37.62%。其中，A区项目一新增专债券资金2.95亿元，目前已实际支出2.87亿元，支付率为97.28%；A 区项目二新增专债券资金1.10亿元，目前已实际支出1.04亿元，支付率为94.54%。
在2022年，A区所在市共获财政厅下达新增政府专项债券资金467900万元。通过调整后获得2600 万元的调整专项债券资金，主要用于A区妇幼保健院改造项目，实际支出659.08万元，支出进度仅为25.35%。
3 边疆地区新增政府专项债券项目申报存在的问题
边疆地区政府申报专项债券项目的成功率，与单位部门负责人、部门之间的合作程度以及外部第三方独立中介评审结果等密切相关[4]。部分主管部门未精准定位项目，对其规模、执行程序、时间进程等编制不详尽，导致报送项目质量不佳、符合标准的项目基数少之又少。另外，在项目正式送审前，未能及时发现不足之处并进行优化，进而增加了项目申报失败率。
3.1 单位主体责任不到位，部门配合度有待加强现阶段，法定债务率过高、项目定位不明确、外部环境影响因素等可能影响边疆地区向上级申报项目、争取专项债券资金的目标。在申报项目前，有的主管部门未充分履行项目前期准备程序；项目实施过程中，财政部门未及时对偏离绩效目标的项目暂缓或暂停拨款，主管部门对各部门的督促不到位，第三方施工单位因款项不到位停止施工等，均会影响项目的成功申报。另外，还存在地方政府对专项债券资金需求不紧迫、人员财经素养不足，相关人员的财经素养、跨领域的协同合作意识有待提高。
3.2 项目储备规划不充分，项目申报建设量少结合A区所在市2023年专项债券项目储备申报具体工作情况可知，全市通过审核纳入国家发改委准备清单项目共计53项，第一批28项，A区仅占1项；第二批25项，A区仅占3项，在本市各县级地方政府中排名第5。在2023年，A区共谋划申报12个项目，其中8个项目因未达到申报条件，暂列为储备项目。可见，A区项目申报建设量较少，筹划工作准备不到位，项目申报成功率不高。2023年，边疆地区财政厅重点聚焦项目为工业园区、交通、医疗等项目，而A区多数项目由于申报方案不完善，送审项目达不到尽调资格，被列入储备项目。
3.3 前期工作进展缓慢，项目资金拨付率低A区所在市提前批及第一批次申报尽调的项目为51 个，而A区申报的项目仅有1个。项目未能达到招投标环节均不允许申请尽调，而根据分析可知，A区项目储备数量不足、项目未完成可研、未能在债券穿透式系统上完成项目储备申报、项目前期工作进展缓慢等问题是其专项债券项目未能申报成功的短板。另外，A区在2022年经过调整后获得的新增地方政府专项债券支出只有25.35%，出现了资金闲置。
4 提高边疆地区新增政府专项债券项目申报成功率的建议
4.1 落实单位主体责任，不断加强部门配合
领导组织应压实主体责任，巩固还款意识。在知识经济和创新驱动的时代背景下，财经素养是边疆地区专项债券项目成功申报的重要支撑。从储蓄与投资、风险与保险、制度与环境等多维度提升财经素养，加强主管人员对财经知识在实践中的运用，扩大财经素养在实验实践活动中的指导效能。各相关主管部门需要形成主管部门、财政部门、第三方施工单位合力共抓项目支出、项目实施进度，落实专人督促各部门进行施工建设，组织竣工项目验收，办理项目竣工财务决算，及时对偏离绩效目标的项目做出调整。
4.2 积极谋划申报项目，推进项目入库建设
加强专项债券项目的前期研究和论证，深入展开调研，坚定遵循申报项目符合资本金管理条件，例如《地方政府债务管理条例》。制定详细的规划，提高项目成熟度，确保项目符合各项政策规定并且达到送审要求。加强与相关部门的沟通汇报，为下一批次增补做好准备，争取被列入储备的8个项目通过区级审核。建立规范、科学、透明的项目评估机制，准确评估每个项目对促进经济发展和改善人民生活环境的作用，努力实现专项债券项目储备入库一批、发行使用一批、开工建设一批的常态化滚动机制。
4.3 全力推进项目建设，科学统筹安排资金
对于前期工作进展缓慢的问题，A区应全力加强要素保障服务，确保项目建设服务到位，不断优化建设环境，推动项目落地实施，保障项目按预期目标推进建设，层层加强上报项目审核把关，全面确保各项目建设质量和安全。科学统筹安排资金，合法、合规、合理、及时拨付款项，充分发挥主动性，严格遵循“资金跟着项目走”原则，严格按照财政部印发的《地方政府专项债券用途调整操作指引》工作操作指南，根据实际调整资金用途，严禁用于楼堂馆所、形象工程、非公益性资本支出。
5 结束语
边疆地区新增政府专项债券资金规模大、带动效应强，对冲了收入下滑所带来的影响。虽然目前边疆地区积极谋划的新增专项债券项目在制定、优化、申报等方面仍面临不少困难，但是各地区政府应从自身出发，加强财经素养知识储备，提升财经素养跨界融合能力，充分发挥财经素养的经济效益，持续优化边疆地区新增政府专项债券项目的申报质量，加速推动边疆地区经济发展。(作者：徐德安，谭宏春)
