地方政府专项债是地方政府合法的融资工具。中央对地方政府专项债的发行规模实施限额管理，这就需要地方政府拓宽融资渠道，撬动更多金融资源和社会资本参与到逆周期调节中来。自《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出鼓励金融机构提供专项债配套融资支持以来，专项债配套融资项目数量明显增长。然而，现阶段金融支持专项债配套融资存在专项债作资本金比例较低、分类分账管理机制有待进一步细化、项目谋划质量有待提高、风控机制有待进一步完善等问题，需有针对性地采取措施予以解决。
一、专项债配套融资的政策背景
自2015年预算法修订执行以来，地方政府专项债作为地方政府合法的融资工具，发行力度不断加大，在解决地方政府建设资金缺口的问题上发挥了重要作用。2015—2022年，我国专项债发行规模从959亿元增长到40264亿元，截至2022年年底，全国累计发行新增专项债已达到159964亿元。专项债的放量增加使地方政府债务余额上升，债务风险增加。由于地方政府专项债的发行规模实施限额管理，且每年的债务限额受到地方政府自身的经济发展水平、政府财力、债务风险等因素影响较大，地方政府不能无限依靠专项债“开前门”，必须撬动更多金融资源和社会资本参与到逆周期调节中来。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）（以下简称“33号文”），首次为专项债券配套融资提供了政策依据。该通知明确提出要积极鼓励金融机构提供专项债配套融资支持，同时对金融支持专项债券项目的标准、支持方式、债务偿还责任等提出了具体要求。
二、专项债配套融资案例分析
33号文在金融机构提供配套融资的支持方式上提出，鼓励和引导银行机构、保险机构为专项债券项目提供融资支持，允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。但目前主要是银行机构参与配套融资，其他方式还不多见。
（一）专项债配套融资支持棚户区改造
在政府举债融资逐步规范，政府购买服务模式逐步退出的背景下，广西梧州市棚户区改造项目遇到融资瓶颈，两龙片区、长洲岛一期、南岸高旺片区3个棚户区改造项目的安置房建设资金缺口较大，必须寻求新的融资模式。考虑到这3个项目的整体收益较好，偿还专项债券本息后专项收入尚有结余，符合专项债券项目市场化配套融资条件，梧州市城投集团根据市委市政府的部署，积极与国家开发银行广西分行对接，创新采用专项债配套融资模式筹集资金支持项目建设。
按照33号文要求，梧州市财政局、住建局、城投集团等多部门联合制定了《梧州市本级棚户区改造专项债券项目（梧州市两龙片区棚户区改造项目、梧州市长洲岛棚户区改造一期项目、梧州市南岸高旺片区棚户区改造项目）预期收益与融资平衡方案》，做好专项债配套融资评审和论证，经梧州市政府审定后上报自治区审批，最终获得了批准，履行了省级政府事前评审和批准程序。3个棚改区改造项目共计获得专项债券配套融资贷款22.55亿元，成为全国发放的首笔棚户区改造专项债券配套融资贷款。
（二）专项债作为资本金支持高速公路建设
2017年6月《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）印发后，地方政府为收费公路发展举借债务需采用发行收费公路专项债券的方式，地方财政、交通部门不得通过企事业单位举借债务。至此，传统的政府收费公路融资模式被叫停。而33号文的出台，为开展政府收费公路融资模式创新提供了政策依据。该文首次提出允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金。近几年，专项债可作为资本金的领域不断扩大，目前已增加到铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供排水、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施等13个领域。
信都至梧州高速公路全长74.89公里，概算投资总金额为105.89亿元。广西北部湾投资集团有限公司与政府多部门联合编制该项目“专项债+配套融资”资金平衡方案，并获广西壮族自治区人民政府批复同意。按照33号文要求，该项目收入实行分账管理，项目对应的政府性基金收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息；项目获得的经营性收入等专项收入，归集至银行监管账户，偿还银行贷款本息。该项目是首个采用“专项债作资本金+配套融资”创新模式支持的高速公路项目，获得银行融资46.53亿元，有效减轻财政支出负担，为市场化方式解决重大项目建设资金短缺问题提供了一种可推广复制的新思路、新途径。
三、现阶段金融支持专项债配套融资的问题
（一）专项债作资本金比例较低
2019年9月的国务院常务会议上提出专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。为进一步发挥专项债资金对基建的撬动作用，2020年6月的第十二届陆家嘴论坛中明确，该比例可提高至25%。但在实际发行中，专项债用作资本金的比例并不高。根据信达证券宏观团队收集的数据，2020—2022年，全国新增专项债用作项目资本金的规模（不含支持中小银行资本金）分别是1589.64亿元、1947.86亿元和2835.43亿元，占当年新增专项债发行规模的比例为4.4%、5.4%和7.0%。虽然该比例在逐年增长，但远不到政策规定的上限。一般情况下，地方政府在规划年初重大项目时应能有准备、有计划地将专项债用作资本金，实际使用比例偏低，说明符合条件的重大项目相对较少，投资项目整体质量不高。[2]专项债作为资本金，可以最大限度地吸引金融机构和其他社会资本进行配套融资，对社会资本的撬动作用是最大的。如果专项债用作资本金的比例较低，相应的金融机构和其他社会资本能进入的项目就会减少，若再受到收益水平、偿债能力、期限等因素的制约，实际能实现专项债配套融资的项目数量将进一步减少。
（二）收益分类分账管理机制有待进一步细化
针对采用专项债配套融资的项目，33号文明确了项目收入需实行分账管理。但在实践过程中，部分地方政府及项目单位编制的资金平衡方案并未对分类分账的范围比例进行明确。对于项目收益兼有政府性基金收入和经营性专项收入的专项债配套融资项目，政府性基金收入可归集至专门的收入账户并及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理；而经营性专项收入往往需要同时用于剩余专项债和金融机构市场化配套融资的还本付息，在分类分账范围比例不明确的情况下，会出现市场化配套融资因同债不同权而导致的风险敞口。专项债项目经营性专项收入类别众多，以冷链物流类专项债项目为例，其收益来源可以包括冷库存储收入、仓储配送收入、交易中心出租收入、管理费收入、停车费收入、进场交易费、国家储备粮储备保管费收入等，而目前尚未有具体政策来明确专项债项目经营性专项收入的具体科目。对金融机构来说，若作为其配套融资还款来源的经营性专项收入合法合规性存疑，存在踩踏隐性债务等红线的可能性，将大幅降低其参与专项债配套融资的积极性。
（三）专项债配套融资项目谋划质量有待提高
国家各部门在不同场合均强调了专项债发行使用的原则是“资金跟着项目走”，但在实际的项目谋划包装过程中，为了通过国家发改委和财政部的审核，在项目“一案两书”的编制过程中，会出现项目总投资不实、平衡方案测算粗糙、融资期限与项目期限匹配度不高等情况。[4]对金融机构来说，专项债项目的投资和收益是其判断能否开展配套融资的重要依据，资料不全或者存在瑕疵，站在审慎决策、防控风险的角度，配套融资审批通过的可能性将降低。具体到项目预期收益测算，一般要求要保证本息覆盖倍数达标（大于1.1倍，在1.3~1.4倍最佳），第三方机构在编制平衡方案时可能通过“技术处理”提高收益、降低成本使部分专项债项目的指标符合要求。如果前期项目现金流测算偏差过大，后续将对金融机构配套融资的还款来源造成较大影响，产生还款不足的风险敞口。
（四）专项债项目风控机制有待进一步完善
根据相关规定，省级财政部门具体负责专项债的发行与偿还工作，再通过转贷给市县级政府，市县级政府再分配给相关部门和单位使用。[6]制度执行链条较长，导致专项债项目的借还款主体和用款主体不一致，实际用款主体容易将债券资金作为财政资金使用，偿债意识不强，进而影响其在项目运营期对收益获得的积极性。从目前已发行的专项债配套融资项目的平衡方案来看，专项债主要是分年付息，到期一次性还本，而配套融资则主要是逐年还本付息，不同的还本方式对风险的释放也不相同，但在最终偿付完成前，均可能面临一定的偿债风险。对于到期一次性还本的专项债项目，项目收益偿还利息后，极有可能会出现资金闲置的情况，如何统筹管理这部分资金且不出现挪用，是亟待解决的问题。随着专项债发行规模的不断扩大，期限不断拉长，收益实现与还本期限不匹配的情况较为突出，专项债券集中兑付压力也有所增加，存在流动性风险。专项债配套融资项目未来收益不确定、资金管理难度大、“借用还”责任不清晰等问题均需通过完善风控机制，提升风控能力来解决。
四、政策建议
（一）推动财政发改金融高效联动
推动财政发改金融多部门高效协同联动。加强财政部地方政府债务管理系统和发改委国家重大项目库的联动互通，提高专项债项目的申报效率和审批进度。加强财政与金融部门的密切沟通，就专项债配套融资中存在的堵点和难点开展充分的交流，促进各项政策的深度融合和高效联动。建立财政部门、发改部门、行业主管部门、项目单位和金融机构的信息共享平台，及时沟通对接专项债配套融资需求，提高项目储备质量。金融机构主动对接各部门和单位，提前参与专项债配套融资项目的申报，优化审批流程，保障配套融资资金的及时到位。
（二）完善专项债配套融资偿还机制
加强专项债配套融资项目运营期的资金监管，针对专项债配套融资出台具体的资金偿还操作指引。专项债的额度分配要优先保障已发债项目的后续资金需求，避免出现资金缺口。为降低兑付压力，可以在平衡方案设计时根据项目未来预期收入到位情况，参考配套融资分年偿还的还本计划，减少一次性到期还本的项目，增加到期前分年还本的项目。灵活设置特殊的偿债条款，如设置提前赎回权，在项目收入好于预期、收到足够的还款资金时，可提前偿还专项债和配套融资本金，减少资金的闲置。研究设立偿债资金池，允许将项目收益扣除当年还本付息后多余部分划入偿债资金池，各省通过动用资金池资金弥补可能出现的偿付缺口，降低项目偿债资金不足的风险。
（三）夯实专项债全生命周期管理
建立专项债项目全生命周期数据库，定期录入和公开包括专项债发行、项目建设和运营情况、债券资金偿债情况和绩效考核落实情况等各环节信息，为债券持有方和参与配套融资的金融机构提供参考和评估依据。建立专项债项目审核机制，对项目质量进行把控，提供“一案两书”标准化模板，规范平衡方案测算标准，增加专项债项目偿债能力压力测试，确保融资与偿债能力相匹配，从源头控制债务风险。建立风险预警机制，若出现项目建设进度缓慢或中止，运营过程中出现突发状况、项目收益不及预期等情况，及时通知项目融资参与各方并制定相应的应急措施，维护各方权益。
（四）完善绩效管理机制
建设“全方位、全过程、全覆盖”的绩效管理机制，贯穿事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节，全面提升专项债资金的使用效率。在各个环节上压实各部门和单位的责任义务，而不依赖省级政府的隐性担保和兜底责任。将事前绩效评估作为项目入库的必备条件，并作为项目能否获得专项债资金的重要参考依据。对债券资金拨付使用进度和绩效目标实现程度进行动态监控，发现问题及时纠正并告知财政和金融机构。通过绩效管理的激励约束作用，提升各方参与项目的积极性，确保专项债和配套融资资金的正常还本付息。
五、结束语
地方政府专项债是党中央、国务院有效稳住经济大盘的重要决策部署，是积极财政政策的重要抓手，充分发挥了逆周期调节作用。金融机构应深度参与专项债项目的谋划和申报，积极配合地方政府设计重大项目的专项债配套融资方案，为地方政府重大项目建设提供资金保障，推动重大项目尽快落地实施，助力地方经济稳步发展。(作者：蔡雯佳)
