破解合法性不足问题，需要完善立法，增强财政金融制度的协调治理，在丰富隐性债务处置工具的同时防范专项债自身隐性化。破解收益性不足问题，需要在项目类型化并严格立项的基础上，激发债券市场活力，针对项目引入市场化的破产处置程序。破解地方性不足问题，需要赋予地方举债权，穿透实际用债主体，丰富宏观调控工具箱以应对专项债的局限，以规范化的财政转移支付增强专项债促进区域经济平衡发展上的功效。
专项债作为地方政府融资的主要方式，实践中出现合法性不足、收益性不足以及地方性不足的问题，与其它政府融资方式相比，出现这些问题既有如财政体制问题等共性原因，更有对专项债特性认识不足、功能定位把握不准的特殊原因，由此，以专项债三重属性的补强为切入点，是推进专项债治理的可行路径。
（一）专项债合法性不足问题的治理
专项债体现出较强的经济性，因为其本质上是一种财政金融工具，高效的债务发行、管理、偿还固然有助于经济社会的平稳发展，但是制度约束乏力引致的问题将使财政领域风险积聚并蔓延至金融领域，最终阻碍经济社会发展。针对专项债制度约束乏力的问题，在注重专项债经济性的同时需要增强专项债的合法性、合规性，从以下方面予以改进：
1. 强化预算约束，细化上位法依据
尽管《预算法》第35 条赋予地方政府有限的举债权，但是缺乏对专项债具体、明确的规定。专项债已形成较大规模，若缺少专门的法律制度进行规范和约束，难免导致风险不断累积。规范专项债运行亟待专门的立法规范，提高法律层级，这既是对专项债合法、高效发挥作用的维护，也是防范、化解地方债务风险制度建设的基础。龙小燕等（2021）认为，应将目前的地方政府债券发行管理办法、专项债券预算管理办法、债务信息公开办法、监督暂行办法、风险处置与防范等规范性管理措施进行完善、整合与升级，形成专门、全面、层级较高的地方政府专项债券法律制度框架体系。笔者认为，目前亟需论证、出台专门的《公债法》或《地方政府债务法》，作为规范政府财政收入的基本制度，这是实现财政法治化的具体工具。强化预算约束不仅包括立法机关通过法定程序制定静态法律文本，还应在专项债动态运行中形成立法、行政、司法、审计、监察等机关、部门的协调、约束与激励机制，在实践中增强专项债的预算硬约束。此外，基于地方政府预算软约束的基本表现形式，有学者主张制订《地方财政责任法》，以实现地方政府预算硬约束。
2. 加强财政与金融法律制度的协调配合
在完善《预算法》及制订专门《公债法》等法律制度的同时，还要突出重点，在财政和金融法律维度上加强协同治理。仅仅从财政或金融单一角度着手，都不足以化解地方政府债务所带来的的财政和金融的双边风险问题。财政体制上的安排会改变不同层级政府间财权和事权的分配，金融体制则会影响政府融资约束，因此，财政和金融制度的协调是研究和解决地方公共债务问题不可忽视的关键因素。以地方政府债务为中心，构建财政与金融协同共治的规范体系正当其时。专项债作为地方政府融资的重要工具，在运行中兼具财政与金融的双重属性。例如在专项债投资人构成中，商业银行是主要债权人，若地方政府陷入财政困境、面临巨大还本付息压力，势必增加商业银行等金融机构的资产风险，出现财政风险向金融风险的传递。反之，地方政府掌握的金融资源为其债务提供了隐性担保，这种隐性担保在降低融资成本的同时，也会导致地方金融风险传导到财政部门。因此，无论是专项债治理还是其它形式地方政府债务问题的治理，不能仅从财政法的角度完善制度，还应协同推动金融法律制度的完善，包括商业银行经营规范的约束、金融机构市场化经营以及独立性的增强、债券市场培育和规范发展等内容，从而在债权人一端形成制度约束，倒逼专项债运行的市场化、法治化，以此起到控制专项债规模、提升专项债质效的作用。正值《中华人民共和国金融稳定法》《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》等重要金融法律制定或修订的关键节点，在立法、修法过程中可以考虑从法律层面破解金融市场、金融机构过度担负财政职责而不能独立运行和发展的问题。
3. 丰富债务风险处置工具，剥离专项债处置隐性债的包袱
针对专项债成为地方政府处置既有隐性债务工具这一问题，一方面要健全既有隐性债务处置的工具箱，增加合规处置手段，夯实新增隐性债务的责任追究制度，遏制隐性债务的增加，另一方面要增强对专项债这一政府融资工具功能定位的认识，在一揽子化债方案中将专项债与隐性债务化解任务之间划清界限，明确界定违规将专项债作为化债工具的责任。划清界限并不意味着彻底将符合专项债立项标准的隐性债务项目排除在外。利用专项债化解既有隐性债务在原则上应当加以禁止。在例外情形下，符合标准的项目需要经过严格的程序和实质审查，尤其是公益性与收益性的考察，以免将专项债蕴含的“发展”定位束缚为单一解决历史遗留问题的工具。丰富既有债务以及隐性债务处置工具还包含增强债务处置工具及程序的合法性和合理性，防范各类债务处置工具本应承担着结构性控制地方政府债务风险的使命，但应急性的安排替代了合法性的考量，导致其实质合理性与社会妥当性存在明显缺憾。
4. 推动专项债单项发行取代集合打包发行
专项债合法性不足不仅来源于作为既有隐性债务化债工具这一历史遗留问题的冲击，更需要从专项债自身运行中防范其成为新型隐性债务的“温床”，与其它不具合法性的隐性债相比，披着专项债合法性“外衣”的隐性债更难被发现和治理。实践中，尽管集合打包发行具有效率上的便捷性，但是地方政府“肥瘦搭配”的应对策略隐藏了一些不符合专项债标准的项目，增加了政府偿债不能的风险。因此，可考虑以专项债单向发行为主的发行方式取代打包发行的方式，从源头上增强专项债项目的透明度，压缩其自身成为孕育隐性债务的空间。就具体的规范性文件而言，建议废止或修改《地方政府债券发行管理办法》第九条“专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行”的规定，避免“劣币驱逐良币”“劣项目驱逐良项目”，徒留财政风险。
（二）专项债收益性不足问题的治理
专项债的收益性塑造了其与一般债运行及治理上的差异性，针对专项债收益性不足的问题，可从以下方面加以调整和完善：
1. 推动债券项目类型化，区分发展型与保障型项目
有学者认为，“项目治理”已经成为我国地方政府的主要行为模式。项目制是地方政府融合土地、金融、财政治理形成新型地方治理架构的重要载体，正因为地方政府将各种国家和部门项目作为枢纽和中介，作为平台和“高地”，才能提升其综合运营的政策地位、公共服务的合法理由、融资活动的政府信用以及吸引各类社会资本投入的市场魅力，才能在博弈中占得先机、拔得头筹。专项债项目作为项目体系的重要组成部分，其收益性要求决定了其与仅具有公益性要求的一般债相区别，这主要体现在专项债依托项目的类型不同。具体而言，专项债对应的项目应该是具有经济意义上的发展型项目，而非一般债对应的保障型项目。因此，无论在宏观调控政策指引下还是在地方实际发展的需求引导下，都要将诸多项目类型化，使符合发展型、收益性要求的项目作为专项债发行载体，其它具有普惠保障型的项目则交由其它财政工具完成，在专项债发行准备这一前置环节即作出类型化处理，实现专项债与一般债务工具职能上的划分，突显并落实专项债的收益性要求。建议财政部门组织部分地区先行试点，基于各地实际，系统、科学制定发展型项目的标准规范，以此作为地方债发行项目类型划分的依据。
2. 释放专项债市场活力，增强对民间投资的撬动效应
专项债收益性的评判标准不局限于项目自身的收益高低，专项债及其项目建设、运行中的撬动效应同样是专项债收益性的重要组成部分，尤其是将专项债作为宏观调控的重要工具，重视其对经济发展的撬动效应是强调加快地方政府专项债券发行和使用的重要考量因素。为此，一方面要预估专项债项目自身的市场收益性，其市场需求是否够大，又是否单纯依靠市场力量难以建设和运营，这都对专项债项目的收益性产生影响；另一方面，有必要使专项债券的角色复归于市场化融资手段，通过专项债券市场的建设提升专项债项目的收益性，以债券的发行利率、换手率等指标优化为切入点，这既有利于现代债券市场的建设和发展，也是撬动民间投资的重要举措，能够鼓励更多民间投资者加入专项债有关的投资及项目运营中，实现金融市场与实体项目收益性的相互促进。
3. 引入项目处置的破产程序，倒逼专项债规范化建设
尽管专项债项目经过前期类型化筛选、评估、审批等程序，但是由于地方政府并非专门的市场投资者，对收益和风险的把握难免具有一定滞后性，加之市场本身瞬息万变，难免出现专项债项目后期收益不及预期的情况，这就会面临如何处置不良专项债项目及剩余资金的情况。现有规范允许有条件调整专项债资金使用方向，但是这样的操作会增加专项债一般化的风险。针对某些专项债收益性项目出现收益不足、难以运营等问题，引入针对这些项目范畴内的破产处置程序，尤其是采取市场化的资产处置方式而非财政兜底与救助的方式，可以倒逼地方政府改进专项债发行中的收益性评估，强化主体责任，进而控制专项债发行规模、提升专项债运行质效。王世涛（2021）认为，明确可预见的破产机制可以使地方政府时刻具有危机意识，重视财政可持续原则，对举债规模有所顾忌，从而产生防范债务风险的效果。当然，这涉及财政法、金融法与破产法之间的协调、配合如何优化，从而以破产法律制度为专项债项目提供市场化退出的机制。
（三）专项债地方性不足问题的治理
央地财政关系中，地方财力不足是专项债诸多问题产生的财政体制性原因，针对地方性不足的问题，可从以下方面加以完善：
1. 更充分赋权地方自主举债，化“代举”为“直举”
化“代举”为“直举”可以充分尊重地方政府的主体性，有助于落实“自主决断+ 责任制”。目前，专项债发行采取限额代举的方式，这可以增强对地方政府债务规模的控制，但是“管理性”色彩浓厚的制度设计一方面难以满足地方的实际需求，解决不了地方财力有限的问题，另一方面使专项债制度本身畸形发展，在增加运行成本的同时，地方政府的策略性应对行为往往降低了专项债的透明性，带来新型的隐性债务。为此，有必要赋予地方政府更充分的举债权。历史证明，我国国家建设的活力源泉在于不断探索和充分尊重实践，而实践探索的主体是与基层群众保持直接联系的地方（周尚君，2013）。在单一制国家，应当相信地方民主治理机制能够做出理性选择，因为当地民众是地方债的直接利害关系人，最有资格也最有能力做出决定（王世涛，2021）。根据权责相统一原则，地方政府缺少发债自主权会降低偿债环节的责任感，增加偿债不能的道德风险，因此，充分赋权地方举债也是要求地方自主承担偿债责任的前提。下一步，要调整省级政府代市县级政府发债进而提供隐性担保的制度设计，突显实际发债主体，使实际发债主体发行的项目成为信用评价的直接对象，并且持续完善信息披露，增加专项债及其项目的透明度。要健全和夯实责任制，如责任倒查、终身负责制等安排，同时赋予地方政府更充足的举债行为决定权，在规范的基础上更有效满足地方发展的资金融通需求。
2. 丰富宏观调控工具箱，因地制宜限定地方债务限额
专项债的限额设定具有较强的宏观调控性而对地方性关注不足，限额的设定一方面可以抑制地方政府债务规模的扩张，另一方面限额的逐年增长也形成对地方债务规模扩张的逆向激励。作为宏观调控工具，专项债过度承担了“稳增长”的重任，项目建设及收益回报的长期性与短期内的经济刺激需求存在着矛盾。要适度降低专项债的功能预期，通过加强专项债政策工具与其它多种工具的协调配合以实现宏观调控目标。要明确各地限额增长的依据，控制限额增长速度，使专项债限额增长与地方经济发展水平和债务水平相适应，具体而言，有必要增加地方债务率、偿债率等指标的考量，建立动态调整的限额分配机制。
3. 强化财政转移支付制度与专项债制度的分工和配合
地方债在不同区域产生的功效与当地经济发展水平、基础设施完善程度等因素相关，目前专项债制度尽管具有促进各地经济发展的撬动作用，但整体来看不利于促进区域经济协调发展。王志刚和黎恩银（2021）认为，应通过调整相关系数，适当增加中西部地区的专项债额度，从而有利于改善地区间分配的困境。笔者认为，实现区域协同发展不能仅仅依靠专项债这一项工具，况且专项债发行及其收益状况并非绝对取决于限额因素，而是与各地专项债发展的整体适应性条件紧密相关。促进区域协同发展有赖于在科学区分专项债功能与其它财政工具功能的前提下，加强各项政策工具的协调配合。财政转移支付能够有效促进基本公共服务均等化，其规范化、制度化运行能有效推动区域经济协同发展，因此，针对不同地区，宜对地方政府投资项目进行类型化，明确哪些项目通过财政转移支付来承担，哪项目通过专项债券融资来解决资金来源问题，弥补专项债可能形成的区域经济平衡发展方面的“马太效应”，促进国内区域经济协同发展。(作者：崔文涛)
