田园综合体（最全汇编）：现状、政策、发展前景

田园综合体的出现，是伴随现代农业发展、新型城镇化、休闲旅游而发展起来的“农业+文创+新农村”开发的新模式，是一种大势所趋，它是区域经济社会和农业农村发展到较为发达新阶段的产物，对中国农村农业发展有着跨时代的意义。本文梳理田园综合体历史沿革，分析其现状、政策并预测田园综合体发展前景，为田园综合体的实践提供一定帮助。

一、田园综合体提出背景

我国经济发展进入新常态，地方经济增长面临新的问题和困难，尤其是生态环境保护的逐步开展，对第一、二产业发展方式提出更高的“质”的方面要求，农业在此大环境下既承担生态保护的功能，又承担农民增收农业发展的功能。

在这样的宏观背景下，田园综合体应运而生。2017年2月，中央“一号文件”首次提出了“田园综合体”这一新概念，文件指出“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范”。自此，田园综合体建设上升为国家战略，各地区都积极投入到“田园综合体”的建设当中。

二、田园综合体试点发展现状

田园综合体目前已成为国家关注和政策推动的一个着力点所在，发展田园综合体既是满足人们休闲旅游需求，又是振兴农村经济，缩小城乡二元差距的一种战略发展决策。田园综合体成为继特色小镇之后的又一风口。目前18个省份已率先试行，我们就当前已获批的国家级田园综合体项目，进行现状数据分析。

根据2017年财政部印发的《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》（财办〔2017〕29号），确定河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、云南、陕西、甘肃18个省份开展田园综合体建设试点，项目共有26个，其中单个省份有2个国家级田园综合体项目的河南、湖南、浙江、广东、内蒙古、江苏、海南、江西8个省份多为传统农业大省。

从试点省市的地区的分布来看，多分布在二线以下城市，分布相对较散，东南沿海分布较多，占据半壁江山，其次是西南，占比为23%，中部和西北占比较少。

从田园综合体的特色产业，田园综合体的重要任务是保障基础农业、发展当地特色农业，同时兼具农业观光、特色农产品旅游多重功能。由于地理位置、种植经验不同，各地区农业生产基础建设差异明显，如云南保山以粮食生产为主、特色农产品为辅，而海南海口由则主要生产蔬菜、水果；广西南宁品类较为齐全，粮食、果蔬、肉类及乳制品都有涉及。

从田园综合体试点的用地规模来看，项目打造有利于盘活农村土地，促进土地市场的有效流转，一般而言，对土地面积的需求较多，从已获批的国家级田园综合体项目来看，其规划用地面积主要集中在10-30K㎡以内，多选择在农业基础较好、土地资源丰富的县市。

三、田园综合体政策汇编（截至2018年12月）

（一）指导性政策一览

2017年2月5日，国务院发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（2017年中央一号文件）。文件提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。这是“田园综合体”首次被写入政策文件之中，这也是“田园综合体”建设的开端。

随后，2017年6月5日，财政部发布《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》（财办〔2017〕29号）。文件提出，立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等比较优势，围绕田园资源和农业特色，打造农业产业集群；利用“旅游＋”、“生态＋”等模式，开发农业多功能性，推进农业产业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合，开发田园综合体产业体系。并且，文件确定了首批国家级田园综合体的18个试点地区，试点地区中囊括此前农村综合改革的试点地区，即可解读为田园综合体是农村综合改革的助力之一。在财政部的主导下，田园综合体建设自2017年6月起，在全国掀起了一批热潮，各试点地区纷纷筹备数个田园综合体项目以参与国家级田园综合体竞选，部分地区设立省级田园综合体。

财政指导政策：财政部发布《关于做好2017年田园综合体试点工作的意见》（财办农〔2017〕71号），这是关于田园综合体财政补贴的指导性文件。71号文件提出：

• 各试点地方要创新财政投入方式，积极探索推广政府和社会资本合作，综合考虑运用先建后补、贴息、以奖代补、担保补贴、风险补偿金等，撬动金融和社会资本投向田园综合体建设；
• 鼓励各类金融机构加大金融支持田园综合体建设力度，积极统筹各渠道支农资金支持田园综合体建设。严控政府债务风险和村级组织债务风险，不新增债务负担。

根据2017年6月，财政部发言人答记者问及已公布的国家级田园综合体获得的奖补金额，财政部对于田园综合体试点的补助方式为，连续扶持三年，每年奖励6000-8000万元。

用地指导政策：根据此前国土资规〔2017〕10号文及国务院发布2018年中央一号文件，对田园综合体建设过程中涉及的农村用地的流转提出总的指导方案：

• 探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地；鼓励采取入股、联营等方式，重点支持农村新产业新业态和农村一二三产业融合发展；
• 鼓励采用长租等形式流转耕地。还可运用增减挂钩机制。城市周边耕地开垦为乡村建设用地（含宅基地），较边远地区且土壤适合耕种的建设用地复垦退为耕地。

目前，农村用地的流转情况较为复杂，各地区在中央提出的总体用地指导政策下进行探索。

（二）建设适用政策汇编

自2017年中央一号文件提出推进田园综合体以来，各部委积极出台各项相关政策，除了前文提及的统筹性政策文件以外，也有不少针对于田园综合体内一二三产业适用的政策文件，下表汇集了田园综合体相关产业适用政策。可以看出，政策支持产业主要集中在休闲农业、现代农业、乡村旅游及乡村创业服务几大类中。

（三）地方政策汇编

2017年6月5日，财政部发布了《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》，确定河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、福建、江西等18个田园综合体试点省份。绝大部分地区制定了一系列推动田园综合体发展的地方政策。

四、田园综合体发展前景预测

（一）资金规模

根据财办〔2017〕29号文件，共18个田园综合体试点省份，每个省份数量控制在1—2个。若建设成效较好，符合政策要求，可逐步纳入国家级试点范围。解读文件，第一批国家级田园综合体试点项目至多有36个。

根据已披露的10个田园综合体试点来看，平均投资额在16.21亿元左右，即可预期年国家级田园综合体的总投资额突破500亿元，将在583亿左右。这仅仅只是第一批国家级田园综合体的投资规模。加上各省（市）的备选项目，预计田园综合体的投资规模将稳稳突破1000亿元。

（二）发展方向

田园综合体的未来将依据以下三个方向：

1.农业、文化与旅游“三位一体”

产业是田园综合体的基础。完善的田园综合体应是一个包含农林牧渔、加工、制造、餐饮、旅游等行业的三产融合体和城乡复合体。

近年来国内休闲农业与乡村旅游热情正盛，而田园综合体作为乡村游升级的高端发展模式，更多体现的是旅游+地产发展思路。未来，田园综合体是将休闲农业链条做深、做透，并融合文创，甚至发展进一步拓宽至科技、健康、物流等更多维度。未来很长一段时间，“农业+文创+旅游”的田园综合体模式将会大放异彩。

2.田园、休闲与社区的融合

田园综合体是产业经济结构多元化，由单一产业向一二三产业联动发展，从单一产品到综合休闲度假产品开发升级，从传统住宅到田园体验度假、养老养生等为一体的休闲综合地产的土地开发模式升级。在一定的地域空间内，将现代农业生产空间、居民生活空间、游客游憩空间、生态涵养发展空间等功能版块进行组合，并在各部分间建立一种相互依存、相互裨益的能动关系，从而形成一个多功能、高效率、复杂而统一的田园综合体。而现代农业无疑是田园综合体可持续发展的核心驱动。

田园综合体作为原住民、新移民、游客的共同活动空间，在充分考虑原住民的收入持续增收的同时，还要保证外来客群源源不断的输入，既要有相对完善的内外部交通条件，又要有充裕的开发空间和有吸引力的田园景观和文化等。田园综合体做成的方式、选址方式、产业之间关联度、项目内容如何共存、要有并行；运营模式、物质循环、产品关联度、品牌形象都需要考虑。

未来的田园综合体建设更主张企业参与、城市元素与乡村结合、多方共建的“开发”方式，创新城乡发展，促进产业加速变革、农民收入稳步增长和新农村建设稳步推进，重塑中国乡村的美丽田园、美丽小镇。一方面强调跟原住民的合作，坚持农民合作社的主体地位，农民合作社利用其与农民天然的利益联结机制，使农民不仅参与田园综合体的建设过程，还能享受现代农业产业效益、资产收益的增长等。另一方面强调城乡互动，吸引都市客源去旅居与休闲，满足城市人口对休闲及社区的生活。

3.打造养老养生基地

2018中央一号文件提出了，建设乡村养生养老基地，丰富乡村旅游业态和产品，打造各类主题乡村旅游目的地和精品线路，发展富有乡村特色的民宿和养生养老基地。

近来年，随着城市生活压力的加大，追求绿色生态美丽乡村生活已经成为市民的一大时尚，清新的空气、洁净的水源、新鲜且无污染的食物、缓慢的生活节奏都是都市人追求的养生必要元素。并且乡村休闲养老并不是单纯地让老人回到农村环境中去生活，而是在有优美乡村环境的居所中为需要养老的人士提供一个全方位保障的生活场所，实现“快乐养生，健康养老。

田园综合体是可以打造养老养生基地的最佳场所。从生态环境建来看，田园综合体良好的养生环境基础，具有天然绿水青山的生态环境，空气清新，植被覆盖率高，远离城市的污染及交通拥堵。从食材健康程度来看，田园综合体提供绿色、有机、健康的鲜活农产品保证食品安全。从康养产业的发展来看，田园综合体作为农业发展的高级阶段和发展形态，其产业属性上具有第一产业、第二产业和第三产业的复合性，可建设养老养生会所，并具有一定的客源，可确保康养产业的发展及产业链的延伸。

丰富的田园综合体的产品能覆盖整个养生养老的过程，这就意味着，田园综合体一头连着乡村的美丽和活力，通向都市人的世外桃源和田园梦想，人民可以到此体验康养、度假等休闲生活；另一头连着乡村商业价值的提升，能更好地带动新农村的发展。