导语：解决特色小镇建设用地的基本思路是存量土地挖潜提高效率，增量用地在土地使用计划中保证或者城乡建设用地增减挂钩解决，结合农村集体建设用地改革让集体建设用地通过入股、流转参与特色小镇建设。特色小镇在产业发展和市政道路、自来水厂、污水处理厂等一大批基础设施建设方面，都需要大量的用地指标。假如按照浙江特色小镇规划面积3平方公里，建设面积1平方公里计算，“十三五”期间，1000个国家级特色小镇就需要新增建设用地1000平方公里。因此，特色小镇发展的土地要素保障问题亟待破解。
现在，特色小镇在我国已然成为万亿元级别的产业新风口，伴随的风险也不小。其中一项很大的风险是落地问题。无论是哪种类型的小镇，都不可能飘在空中，最终得落到土地上。
就需求端而言，特色小镇作为新生事物，对土地的需求与以往有所不同；就政策供给端而言，土地政策很多，集成应用的空间很大。但是，目前还缺乏专门针对特色小镇的政策，供需对接不易。
在关于特色小镇的部委指导文件中并没有对特色小镇的土地支持政策做具体的规定，但是特色小镇培育属于深入推进新型城镇化工作的组成部分，因此我们可以从《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)中看出特色小镇用地政策的空间。
《若干意见》第六条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出四个方向：一是规范推进城乡建设用地增减挂钩。也就是说从城乡建设用地增减挂钩所获得的用地指标是特色小镇用地来源之一。二是建立城镇低效用地再开发激励机制。允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发。这是提高原有用地效率的方式。三是因地制宜推进低丘缓坡地开发。这种方式可新增用地。四是完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。这里面含有两块，一块是流转，取得一定年限的使用权，另一块是农民有偿自愿退出，退出后减少的乡村用地指标可以通过第一种方式转化为增加的城市建设用地指标。
解决特色小镇建设用地问题政策建议
1、坚持发展实业，防止打着特色小镇名义，违法违规搞圈地开发。在考核固定资产投资规模时不含商品住宅和商业综合体项目投资。对养老地产、旅游地产等房地产开发项目从严审批。
2、坚持产城融合原则，以城镇为基础，承载产业发展;以产业为保障，建设基础设施，完善公共服务，吸引更多农业转移人口。依托建制镇建成区拓展，避免离开建制镇新开辟特色小镇规划和建设区，从而避免占用更多耕地。
3、坚持集约节约用地原则，着力提高现有土地使用效率。127个镇(5个数据缺失)人均建设用地面积243.75平方米，指标偏高。一些开发区、工业园区土地使用效率低，特色小镇用地应与提高既有园区土地使用效率相结合。
4、坚持城乡一体，村镇联动严则。鼓励集体建设用地以入股或租赁等形式参与特色小镇项目，分享特色小镇发展收益，保护农民的合法权益。鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革。
5、坚持激励和约束并举的原则，建立用地长效机制。借鉴浙江创建制的做法，对完成规划目标的小镇进行奖励，对未完成规划目标的小镇进行惩罚，有利于实现用地目标，提高用地效率。
梳理各省、自治区、直辖市关于特色小镇(示范镇、重点镇)的用地政策，主要包括以下几种措施：
1、在建设用地计划中保证或优先安排，如重庆市专项下达特色小镇示范点建设用地计划指标。福建省国土厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标。
2、奖励和惩罚用地指标。天津对如期完成年度规划目标任务的，市里给予一定土地利用年度计划指标奖励。浙江对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励;对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。
3、城乡建设用地增减挂钩指标：湖北省2017年起单列下达每个特色小(城)镇500亩增减挂钩指标。陕西省政府为每个重点示范镇提供1000亩土地增减挂钩指标。
4、利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地。
5、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发。
6、过渡期按原用途使用土地。如福建省和湖北省的新业态可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。
7、农村集体土地流转和租赁。如内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股，集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点。
各省、自治区、直辖市的特色小镇用地政策都是在《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》原则性意见基础上的细化。
建设特色小镇，重在一个“特”字，需要能突出自身特色的精准定位，并明确其规划、建设、运营和投资主体。只留足城镇发展空间对特色小镇是不够的，要以产业为重点，明确其重点产业和辅助产业；不只是建设好就了事，后期产业运营非常重要。它不是什么房地产开发项目，而是特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的小镇综合体，需要细分结构和组团，应重视打造独特的风貌，突出美丽人居环境和文化内涵。
从类型来看，特色小镇主要有产业型和文化旅游型两种，也有两者融合的“产业+文化旅游型”。产业型小镇可以细分为工业小镇、农业小镇、体育小镇、工业遗产小镇、矿山小镇和田园小镇等等。按区位分，有单点布局的，但更多的特色小镇依托大中城市或者交通节点布局。不同的主体产业，不同的区位，对土地的要求也有所不同。
特色小镇建设运营中，往往不同程度存在对相应土地政策“不了解”“不会用”“不敢用”和“懒得用”等问题，特别是一些低级错误，降低了依法解决小镇发展用地的保障能力，甚至人为增加了违法用地。
实现产城融合，产业发展为先。除大城市郊区的特色小镇之外，其他地区的特色小镇不应强调“非镇非区”模式。我国80%以上的建制镇的建成区面积都在3平方公里以内，规模相当小，特色小镇应当以建制镇建成区为依托适当拓展，避免脱离建制镇开辟新区域用于建设，从而减少对耕地的占用。同时特色小镇建设要以城镇为基础，承载产业发展，以产业为保障，建设基础设施，完善公共服务，吸引更多农业转移人口。要防止以特色小镇建设为名，违法违规搞圈地开发。
土地管理涉及的法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件中。需要对这些政策法规文件充分梳理并予以集成，同时结合项目的性质、特点和用地需求，加强用地策划，研究提出所需各类建设用地的解决方案，最终形成培育特色小镇的政策空间。
按照现行政策，合众佑泽养老咨询整理出30余种用地解决方案可供特色小镇使用。
方案一：使用存量国有建设用地
1．批准使用：市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，办理批准使用手续，即批准用于建设市政道路等，可以发建设用地批准书，但不用发划拨决定书或出让合同等。这些用地在土地登记时也是只登记不发证。需要注意区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同。
2．国有土地划拨，即行政方式。
3．国有土地使用权出让。
4．国有土地租赁。
5．国有土地使用权作价出资或入股。
除批准使用和划拨外，其他三种方式属于有偿使用。其中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖和挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置。
方案二：圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目
土地利用总体规划所确定的城市村镇建设用地，被称为“圈内用地”。为实施规划，需要占用圈内用地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准，由市、县国土资源部门依法供应。
方案三：圈外单独选址建设项目用地
能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城镇村庄建设用地范围外土地的，经批准可以在圈外单独选址建设。涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续；土地供应方案在办理农用地转用和土地征收时一并批准。
方案四：使用国有农用地
建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续，不用办理征收手续。
方案五：直接使用集体建设用地
有六种情形可使用集体建设用地。
1、乡镇村公益事业、公共设施用地。
2、村民住宅。
3、集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的。
4、以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业的。
5、在33个农村“三块地”改革试点，集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股，用于商品住宅以外的经营性项目。
6、返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐；也可通过租赁农房或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房。
方案六：使用国有未利用地
建设项目可以使用土地利用总体规划确定的国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续，直接批准用地。
方案之七：使用集体未利用地
可以参照方案五，直接作为集体建设用地使用。而国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地；不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。
方案八：使用设施农用地
设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，按农用地进行管理，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理。附属设施和配套设施用地有一定比例限制。
设施农用地不包括以下用地：
☑ 经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；
☑ 以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；
☑ 以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。
方案九：结合土地整治、村庄整治安排用地
土地整治是对项目区内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到项目区内各业用地的重新布局、安排和产权调整。土地整治规划方案中包含了整治后的土地产权调整和各类项目用地调整（地类调整和供地安排）。土地整治实施规划经批准后，应当依据经批准的实施规划，相应调整项目区内各类用地产权和地类，直接为项目区内原用地单位整治后的用地办理相应用地手续，不再办理农用地转用审批手续，也不占用土地利用年度计划指标。安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。
方案十 ~ 方案三十
●使用增减挂钩项目建新区用地的，视同建设用地；
●农业项目使用国有农用地，有承包经营、承包经营权流转、由农场职工按要求耕种等方式；
●农业项目使用集体农用地，有承包经营、承包经营权流转、四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）拍卖、由原农户按要求种植等方式；
●使用四荒地等未利用地的，有承包经营、四荒地拍卖、流转等方式，使用年限最长50年，使用方向包括开荒造林、治沙改土以及休闲农业、设施农业等，用于非农业建设需要审批；
●农村三项建设使用圈内农用地的，应当先行办理农用地转用手续，转为集体建设用地后，再由县市人民政府批准使用；
●符合条件的农村道路用地和农田水利设施用地属于农用地，不属于建设用地，不办理农用地转用手续，不占建设用地指标；
●地质灾害治理工程用地，按照地质灾害治理项目办理项目审批手续，不办理征收、转用手续，不占用指标，但应当足额安置补偿。
根据项目具体需求不同，还有填海造地、抢险救灾用地、临时用地、先行用地、一般采矿用地、石油天然气钻采及配套用地、闲置地处置与利用、工矿废弃地利用或复垦置、低效地再开发利用、管线用地（需设置地役权）、低丘缓坡用地、光伏用地、新产业新业态用地以及农村党建、医疗、图书、体育等配套用地等用地解决方案可供选择。
此外，还可以通过市场解决项目用地：
☑ 以转让方式取得土地使用权；
☑ 以股权转让方式取得目标公司控制权，进而实现开发利用目标土地的目的；
☑ 以合作开发方式开发利用目标土地；
☑ 原有建设用地地依法改变用途等土地使用条件后,用作发展项目用地；
☑ 原有建设用地办理出让、租赁等有偿用地手续后，用作发展项目用地。
可以看出，土地政策梳理集成可以形成了很多种用地解决方案，政策应用空间很大，不管是搞房地产开发、搞工业建设项目，还是搞特色小镇建设，如果不懂土地政策集成应用，会错失很多的机会，增加很多工作难度和开发成本。
也许，您是房地产开发商，正准备投资康养文旅或养老地产项目，但尚未有清晰的商业模式和盈利模式：
1.如何获取土地，哪种土地性质更合适，土地划拨与协议出让如何设计开发比例？
2.康养产业有什么不同的投资模式，如何与政府、医疗、康复、商业、住宅、旅游度假、金融等实现完美对接？
也许，您现在拥有老医院、酒店、厂房、学校等闲置物业，但怎么转型养老院呢：
1.原有地理位置、交通区位如何？原有物业建筑结构是否可以进行改造？
2.如何顺利开业和运营？投入产出预算怎么样？是否保证持续的现金流？
也许，您现在已经开始建设康养文旅小镇项目，但在项目定位、商业模式、经营管理中不断涌现出难题需要解决：
1.入住率底、没有人气、服务口碑差、职责不清、执行不力；
2.人才匮乏、人才难留，严重制约了下一步的发展，怎么办？
大多数特色小镇面临用地指标缺乏的困难。第一批127个全国特色小镇建成区面积呈现出较为明显的两个极端现象，东部沿海地区的小城镇建成区规模普遍较大，而内陆地区的小镇建成区规模普遍偏小。建成区规模最大的是天津市滨海新区中塘镇(56平方公里)，最小的是北京市密云区古北口镇(24公顷)。平均建成区规模为6.68平方公里。127个镇(5个数据缺失)人均建设用地面积243.75平方米。据2014年统计，91.0%建制镇的镇区人口在2万人以内，80.93%建制镇的建成区面积在3平方公里以内。(县城平均9.8万人，12.6平方公里)
可以看出，第一批特色小镇是全国建制镇中的佼佼者，平均建成区面积是80%的镇的两倍，是县城建成区平均面积的一半强。即使如此，在遇到的困难方面，入选的特色小镇普遍反映建设用地指标是制约城镇建设项目发展的最主要问题。
从统计数据上看，第一批建成的特色小镇是全国整个建制镇中的佼佼者，平均建成区面积是普通镇的两倍。但即便如此，入选的特色小镇仍普遍反映建设用地指标是制约城镇建设项目发展的主要问题。因此，特色小镇发展的土地要素保障仍是亟待破解的难题。
坚持集约节约用地原则。在建设中，特色小镇用地应优先使用闲置土地，提高存量土地的使用效率，其工业用地投资强度应不低于省级经济技术开发区的投资强度，产业用地要采取招拍挂等市场化出让方式，公共设施建设在特许经营合同或者PPP协议中要对用地效率提出要求。
统筹城乡发展。鼓励地方以集体建设用地入股租赁等形式参与特色小镇项目，让当地农民分享特色小镇发展收益，保护其合法权益。同时，制定激励和约束制度，建立特色小镇用地长效机制。
与传统工业园区不同的是，特色小镇将从土地财政向税收财政进行转变，从土地资源买卖向创新资源流动进行转变。因此在前期进行特色小镇策划、规划中就要搞明白其未来的盈利模式和特性，只有明白未来钱怎么回，怎么持续盈利，才知道当下应该以怎样的土地模式进行开发、合作。
