“中心—外围”模式在我国长期存在，全国市场形成后，我国核心区主导经济发展的趋势一直存在，且没有任何一个区域可以完全支配全国的发展和离开其他区域而独自发展。随着经济发展进入新常态，我国中心地区与外围地区的联系日益密切，中心向外围渗透和扩散的趋势增强，极化效应明显；同时，中心地区“大城市病”等问题日益凸显，亟须通过与外围地区的协调发展实现双赢。党的十八大以来，我国区域协调发展取得了斐然夺目的成就。具体来看，区域协调发展体制机制持续完善，东西部收入差距逐渐缩小，重要功能区的关键作用发挥更加明显，基础设施空间分布更加均衡，区域间基本公共服务水平差距缩小、人民基本生活保障水平逐步接近。此外，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域经济一体化战略的硕果为经济高质量发展和区域一体化改革提供了重要基础。然而，在上述成就落地的同时，“十五五”时期，我国区域协调发展仍然面临创新要素空间分布不均、区域间发展质量存在差距、水资源供需不匹配和高碳排放、区域开放存在堵点断点、城乡公共服务水平差距大等结构性问题。在此基础上，区域重大战略仍待深化和细化。
（一）创新要素在空间上分配不均
创新要素作为创新活动的支撑条件， 决定一国或地区的科研能力及其未来在产品市场中所处地位。2023年，据世界知识产权组织发布的全球创新指数报告显示，我国创新能力的世界排名升至第12位，拥有的全球百强科技创新集群数量首次跃居世界第一。截至2023年底，我国全年研究与试验发展（R&D）经费投入达33278亿元，当年有效发明专利量达499.1万件，国内（不含港澳台）发明专利拥有量达401.5万件，同比增长22.4%，成为世界上首个国内有效发明专利数量突破400万件的国家。但在创新实力稳步提升的同时，地区之间的创新要素分布却很不均衡。虽然东西部科技合作已经实行多年，但是目前东南沿海和西北、东北地区创新要素投入的差距依然很大。如图1所示，近五年来，四大板块研发强度均呈稳步上升态势，体现了创新要素总量的优势；但从协调发展角度来看，2022年东部地区研发强度为3.54%，中部地区为2.23%，西部地区为1.66%，东北地区为1.95%。东、中、西和东北地区的创新要素投入存在较大的差距，其中西部和东北地区的发展形势不容乐观。此外，创新要素往往集聚在城市规模大、经济发达、教育资源丰富的中心城市，如北京、上海、广深等地汇聚了大量高校、科研院所和创新型企业，创新相关的基础设施和平台建设也较完备，对知识、技术、人才和资金的集聚具有极强的向心力，这些地方成为创新要素的流入地和集聚区，我国超三分之二的创新要素都集中在北京、上海和广深等地。与此同时，小城市、县镇和农村几乎无法吸引任何创新要素集聚，创新要素分布格局呈现头重脚轻的“倒三角形”，严重阻碍了中国式现代化的基础组成部分—— —乡镇现代化的发展。创新要素空间分布的不均进一步导致了创新驱动下的关键产业、 产业链的关键环节分布过于集中在东部沿海地区，从而引致其他地区产业的同质化与低水平建设等问题，导致“外部不经济”问题。因此，促进创新要素在空间上更加均衡的分配成为“十五五”时期的重大任务之一。
（二）区域发展质量在不同程度上存在差距
1978年改革开放以来“优先发展沿海地区”的政策使得东南沿海地区迅速发展起来，中国国内生产总值2023年增至126.1万亿元，年均增长率突破10%，创造了蛋糕迅速做大的“中国奇迹”，但也迅速扩大了东南沿海与内陆经济发展的差距。如图2所示，东南沿海地区人均国内生产总值的增长速度远高于其他地区，近十年来南北差距的扩大趋势尤为明显，南北严重失衡正在成为实现中国式现代化目标的新阻碍。首先，南北地区的产业发展水平差距全面扩大，且短期内暂无收敛态势。2023年，南方地区第二产业增加值为313442.16亿元，是北方地区第二产业增加值的1.9倍。2023年，在工业实力二十强城市中，北方只有北京、天津、唐山、郑州4个城市，且排名分别为第六位、第十位、第十八位和第十九位，排名并不占据优势。南方地区第三产业增加值为442502.02亿元，是北方地区第三产业增加值的1.8倍。其次，目前区域性增长极基本集中在南方。成渝地区的增长最为显著，长三角地区的辐射带动作用最强，而北方的京津冀地区自身增长和辐射带动作用相对较弱。此外，无论是在消费、投资，还是净出口方面，南方都处于相对领先的位置，2003—2013年北方过度依赖高投资、高积累的发展模式，且这一发展模式在2013年后无法持续，这进一步加剧了南北差距扩大。除了沿海和内陆、南方和北方、城市和乡村之间的经济发展不平衡外，各个城市群、都市圈区域内部发展也不平衡。虽然城市群、都市圈发展取得了明显成效，为中国式现代化提供了源源不断的动力，但不应就此忽视其显著的提升空间。以京津冀城市群为例，北京的经济主要依赖于附加值较高的高新技术产业和第三产业，天津则以装备制造业、石油化工等工业及金融、研发业为主，相比之下，河北长期以来布局传统产业，与京津有明显差距。如何控制加速扩大的区域经济发展差距，解决地方政府在项目投资中出现的低效益、低水平地重复引进、生产、建设等引发的“产业同构”“集而不群”等问题，使得地方政府，尤其是欠发达地区的地方政府实现“兴地富民”，是“十五五”时期需要关注的焦点。
（三）水资源供需匹配和“高碳”等环境问题仍需被关注
我国社会经济发展进入新时代后，生态文明建设发生了历史性、全局性的变化，有了很多新的探索和成就。2023年，在监测的339个地级及以上城市中，PM2.5年均浓度为30微克/立方米，连续五年低于临界值，地级及以上城市空气质量优良比例为85.5%，水质优良断面比例达89.4%。中国的生态环境向着天更蓝、水更清、地更净的“美丽中国”蓝图大步迈进。但与此同时，基于区域协调发展视角，西北地区生态环境保护的压力仍然较为突出。以黄河流域兰西城市群为例，该区域存在水资源供需不匹配、利用效率较低等问题。其中，以兰州和西宁为中心的中东部地区水资源条件最不容乐观。随着城市化进程的加速，城市用水需求持续增加，水资源供需矛盾进一步加剧。如表1所示，海北藏族自治州的水资源总量远超其他地区，在水资源的自然禀赋上具有明显优势，这也为当地发展水资源密集型产业提供了可能。然而，兰州市和白银市的总供水量超过其水资源总量，潜在的水资源管理压力和可持续性风险较大。同时，这种超额利用可能源于地下水的过度开采或依赖远程水源，这不仅增加了经济成本，也可能对生态环境造成长期损害。从供需关系的角度看，水资源的有效管理需要平衡经济发展的需求与生态系统的健康。例如，兰州市高额的生态用水量反映了当地对生态保护的重视，但也暗示了该地区面临的水资源供需矛盾。在区域协调发展过程中，“双碳”目标也面临着“三高一短”的挑战。2023年，原煤能源产量为47.1亿吨标准煤，比上年增加2.5亿吨标准煤，对总量增长的贡献率为78.8%，中国的能源结构仍然以“高碳”为特征。此外，钢铁、石化、水泥等高碳难减排行业在产业结构中的占比仍然较高。由于处在工业化和城市化的中高速进程中，很多地区还有能源消费增量的需求，“产业生态化”和“生态产业化”在“十五五”时期依然任重而道远。
（四）区域开放依然存在“堵点”和“断点”
由于各地区开放程度和发展模式不同，当前我国不同区域之间的开放水平存在明显的差距，区域协同开放仍然受到多方面限制。首先，基于政策统筹方面来说，一方面，由于国家宏观层面的区域发展战略与地方政府缺乏在统筹分工方面的协调，因此不论是在构建“一带一路”等对外开放路径抑或全国统一大市场方面，很多地区的发展思路较为趋同，各自为政，没有依据区域的特色和优势进行合理分工，在建设面向“一带一路”沿线国家的经贸合作平台等过程中存在产业同质化竞争以及无序竞争的现象。同时国内市场分割现象和各类阻碍要素流动的体制机制性因素仍不同程度存在。另一方面，平台通道和基础设施的建设过于依赖国家项目和优惠政策的支持，区域自身体制机制创新和发展的内生动力不足。其次，开放格局目前呈“东强西弱、海强边弱”的现状。党的十八大以来，中西部地区依托自身的比较优势，积极承接产业转移，对外贸易和投资相较之前有了较明显的增长，但东西部的开放发展仍存在较大差距。近年来，东部地区货物进出口总额和对外直接投资流量的占比达到了80%左右，东部地区“一家独大”，是开放型经济的主要集聚地，而中部、西部和东北地区对开放经济的培育依然不足，总量偏小、结构不合理等问题仍然突出，外延式扩张、粗放式增长的现状并没有得到根本改变，与“以要素驱动和外需驱动为特征的传统经济增长模式难以为继”的现实相矛盾。以新疆为例，对外贸易的主要产品为资源及原料类商品和食品、轻纺、家电等劳动密集型产品，对外贸易的主要方式为小额贸易，产业层次较低，经济联系较弱。此外，基础设施建设不足也是制约区域开放的重要因素，特别是中西部地区和东北地区。 中西部地区和东北地区目前仍侧重于传统交通和物流的基础设施建设， 区域之间的协调性、关联性、互补性较差，在国际化通道建设中，“北上南下、东进西出”仍有不少堵点和断点，在“十五五”时期需要加以解决。
（五）城乡公共服务水平存在较大差距
城乡二元结构的存在导致城乡居民在教育、医疗、卫生及社会保障体制等方面存在较大差距。虽然工业化进程的加快使得很多农民去城市务工，但由于户籍制度的限制，长居城市的农村户籍劳动力及其随迁家属在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面都无法享受到城镇居民拥有的福利。此外，城乡分割的土地制度使得失地农民无法获取土地增值收益。如图3所示，2000年以来城乡居民人均可支配收入的差距是在逐渐拉大的。2023年，城乡居民人均可支配收入之比为2.39：1，如果将住房、教育、医疗、社会保障等各项社会福利考虑在内，城乡居民的收入差距可能更高。
城乡居民在消费层面也存在较大的差异。 如表2所示，2023年城乡居民人均消费支出之比为1.82∶1，在教育文化、医疗保健等方面的消费支出，城镇居民都远大于农村居民，分别为1.84：1和1.49：1；以医疗服务为例，虽然2023年农村居民的医疗保健消费占比增幅较大，但从绝对量来看，占总人口30%的城市人口享受70%的医疗卫生资源，占总人口70%的农村人口仅享受30%的医疗卫生资源，城乡医疗卫生资源配置在空间上仍然存在严重的错配现象。除了公共服务水平总量的差异，城乡公共服务的质量差异也极大。以义务教育为例，城乡之间的教育设施条件、师资力量、财政投入等资源分配方面具有明显的差异。社会保障方面，城镇企业职工基本养老保险由用人单位与个人共同缴费，风险由企业和个人共担；而农村社会养老保险费用则由农村居民个人缴纳，个人承担所有风险。虽然目前我国新型农村合作医疗制度基本实现了全覆盖，农村新型合作医疗制度也得以全面推广，但农村居民在享受基本医疗卫生服务方面仍与城市存在较大的差距，“弱势群体看不起病”的现象经常存在。公共服务供给方面，农村主要聚焦于水、电、气、路、房等供给层面，互联网普及率与城市差距巨大。第53次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2023年12月，我国农村网民规模达3.26亿人，占网民整体的29.85%；城镇网民规模达7.66亿人，占网民整体的70.2%。
（六）区域重大战略有待深化和细化
“一五”计划将全国划分为沿海和内地两大经济地带；改革开放伴随的国际产业转移为沿海地区发展带来了新机遇，全国划分为“三大地带”；进入21世纪，区域经济发展差距逐渐加大，“四大板块”的区域发展总体战略形成。进入中国式现代化新情境，我国对区域经济发展的规模和质量有了新要求，区域规划的划分需要进一步细化。具体来看，“十五五”时期，我国区域发展面临新形势和新变化。一方面，区域协调发展取得了长足进步。第一，东部沿海地区和西部内陆地区的经济发展差距增速逐渐缩小。2023年，东部地区生产总值为652084亿元，比上年增长5.4%；西部地区生产总值为269325亿元，比上年增长5.5%；中部地区生产总值为269898亿元，比上年增长4.9%；东北地区生产总值为59624亿元，比上年增长4.8%。②西部地区经济发展速度快于东部地区的总体趋势已经形成，东西部差距增速下降。第二，区域之间的合作更加深入。中国式现代化新情境下，东部地区加快产业的转型升级，中西部地区积极承接来自东部地区的产业转移，东中西部地区在一些环节形成了良性互动，区域一体化进程明显加快。同时，随着我国与周边国家合作的不断深化，全方位对外开放格局逐渐形成。
另一方面，如上所述，区域经济发展也存在一些亟待解决的关键问题，区域重大战略仍有待细化和深化。第一，亟须在区域重大战略中纳入对创新要素空间配置的考量。目前，东、中、西和东北的创新要素投入存在较大的差距，创新驱动下的关键产业、产业链的关键环节分布过于集中在东部沿海地区，从而引致产业同质化与低水平建设，导致“外部不经济”问题；小城市、县镇和农村几乎无法吸引任何创新要素集聚，严重阻碍县域经济的高质量发展。区域重大战略应该继续锚定西部地区和县域等重点区域，以促进创新要素空间流动和外溢为目标，对四大板块的协调发展和县域经济的高质量发展等内容进行细化和深化。第二，区域经济协调发展战略中对经济地区的划分应该更加细致。首先，在四大板块的基础上应该加入南北地区。由于南北差距全方位不断扩大，南北严重失衡正成为实现中国式现代化目标的新阻碍，是“十五五”时期关注的重点，区域重大战略尤其是区域协调发展战略应该在南北差距的关注上有所体现。其次，“十四五”时期虽然进行了城市群、都市圈的划分，取得了一些成效，但城市群、都市圈内部发展仍然不平衡。“十五五”时期区域一体化战略需要在控制城市群、都市圈内部经济发展差距，解决地方“产业同构”“集而不群”等问题上进行内容的深化和补充。第三，城乡融合依然是“十五五”时期区域重大战略需要推进的重要目标。由于现存户籍制度和土地制度的弊端，城乡二元结构短时期内无法消除，城乡居民在教育、医疗、卫生及社会保障体制等方面存在较大差距，且这种差距仍然在拉大。在这种背景下，如何加强农村公共服务设施建设、提升农村公共服务水平，通过县域更好连接城市和乡村，是从“十四五”时期延续到“十五五”时期区域重大战略需要重点解决的问题。第四，环境问题以及区域对内对外开放的堵点和断点仍需关注。首先，西北地区生态环境保护尤其是水资源的保护是“十五五”时期区域重大战略需要关注的焦点。其次，区域能源的合理配置和能源安全问题依然重要。此外，国家宏观层面的区域发展战略与地方政府分工方面的协调仍需加强，区域之间的行政壁垒和经济壁垒也需进一步打破。总而言之，基于新形势和新变化，更好地推进区域协调发展应立足“十五五”时期区域协调发展内涵的新变化及亟待解决的重大问题，锚定重点区域，继续细化深化区域协调发展的重大战略。(作者：孙久文 虎琳)
