一、分类提升生态系统服务功能质量
“十五五”时期，不能只满足于生态文明建设中取得的生态空间扩大及生态资源规模增长，更需要考虑“扩绿”的可持续性和生态质量，分类提升生态基底的多样性、稳定性、可持续性。以高原湿地、江河源头、重要水源地为重点，降低人为活动过度影响，加强湿地生态功能和周边植被恢复，稳固水源涵养功能。以水蚀风蚀交错区、泥沙集中来源地、岩溶石漠化集中连片地为重点，限制陡坡垦殖和超载过牧，强化小流域综合治理，提升水土保持功能。以重要干支流及湖库淀为重点，实行退耕退圩还湿，提升入江口沿湖沿岸水系连通性，维护河湖生态系统完整性和水生物多样性，恢复洪水调蓄功能。以风沙源区、农牧交错带林草生态系统为重点，强化以草定畜、定牧、定耕，加快建设防风固沙锁边林草带，筑牢防风固沙功能。以原始森林生态系统、珍稀动植物资源富集地为重点，强化濒危物种及其栖息地保护，完善跨界生物多样性保护网络，增强生物多样性维护功能。以入海河口、海湾为重点，强化红树林、珊瑚礁等滨海湿地生物资源恢复，重建受损海洋生态系统，提升海洋生物多样性维护和海岸防护功能。
二、系统提升生态支撑高质量发展能力
围绕“三区四带”统筹布局实施山水林田湖草沙保护和修复工程的同时③，以流域为主要单元，重点解决约束区域高质量发展、资源绿色高效利用的突出生态问题，分区防范化解生态环境风险 （表1）。推进东部沿海城市群及毗邻区防洪调蓄与生态保护修复，加强绿色基础设施网络建设，重点提升分蓄洪区分蓄洪功能。布局自然灾害高风险区综合防灾减灾工程，重点提升自然灾害综合防范能力和系统韧性。强化流域生态环境综合治理、河口与海岸带生态受损区修复，统筹解决上下游、左右岸、干支流的水资源、水生态、水环境、水灾害问题，重点增强长江经济带高质量发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展战略生态支撑。加强南水北调东线、中线、西线等重大引调水工程水源区水源涵养功能提升，建设天然水系和人工水道交织的生态水网，重点增强国家水网大动脉水安全保障能力。实施重要粮食、能源、矿产资源基地资源绿色开发工程，重点增强国家资源安全保障与可持续利用能力。
表1 “十五五”时期重点生态功能区生态支撑能力提升工程
三、积极培育绿色发展新动能
在生态保护的主导功能下，以优质生态产品价值实现为导向，充分发掘生态物质产品、调节服务产品、生态文化产品。从资源承载能力、区位禀赋偏好和环境约束条件等维度构建差异化因素群，分类开展生态产品利用适宜性评价，科学确定生态产品利用、兼容性开发功能优先级。制定更精细化的城乡生活功能及“生态+农业”“生态+制造业”“生态+服务业”生产功能布局与准入清单，引导传统特色生产力补链、延链与绿色低碳转型，鼓励科技创新驱动新质生产力布局。因地制宜建立有机农副产品供给、生态旅游产业、生物资源深加工、环境敏感型工业、绿色能源与战略性矿产资源开发等三次产业融合的生态地区绿色经济体系。培育“绿水青山就是金山银山”转化的绿色新动能，营造生态地区“人人有事做、家家有收入”的宜居、宜业、宜游美丽家园。
四、加快形成精细化分区管控体系
深入推动重点生态功能区功能定位自上而下逐级传导、精准落地，健全完善生态环境分区管控体系及差别化管控措施，以空间准入与正、负面清单相结合的方式引导生态价值转换。在国家重点生态功能区，细化乡镇层面生态保护与生态经济区 （重点生态功能区）、绿色农业与乡村振兴区 （农产品主产区）、重点产业与人口集聚区 （城镇化地区） 等主体功能及其他兼容性功能。以地块为基本单元实现具有发展动能培育价值、准入后有利于支撑高质量发展的复合功能空间精准落地，在不破坏生态功能的前提下，明确生态保护红线内允许人为活动的实施细则及净零扰动的绿色基础设施配套。此外，整合构建用地审批规则、审批程序及一体化管理平台，打破生态空间内林草水湿田等单要素用途管制政策壁垒。总之，通过构建更精细、更弹性的用途管制体系和准入正、负面清单，以兼容性地域功能给予生态地区更公平、更可持续的发展权利，从根本上解决生态保护红线制约度大于生态红利支撑度的阵痛。
五、协同推进体制机制改革创新
体制机制改革是“十五五”时期生态地区战略格局优化的政策与制度保障。一方面，从“绿水青山就是金山银山”实现机制、生态产品价值化机制等方面探索创新，建立绿色发展综合考核及奖补机制，稳定提升生态地区中央财政转移支付力度；设置国家重点生态功能区专项基金，探索生态产品经营开发、抵押贷款、权益交易等市场化运营模式，切实解决重点生态功能区生态保护投入大与县级财力盘子小之间的长期突出矛盾。另一方面，针对各类生态地区并行的各类要素补偿资金及“撒胡椒面”、重复补偿等问题与苗头，探索建立生态补偿统筹制度，一体化推进不同渠道生态保护补偿资金统筹使用，提高生态保护补偿整体性和综合效益；健全受益地区与生态地区良性互动的横向补偿机制，通过对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、生态产品和服务采购等方式培育生态地区优势产业、提升基本公共服务均等化水平、引导生态功能重要地区人口有序向外转移。(作者：周 侃，樊 杰，周道静，钱者东，虞虎， 刘汉初，张健)
