指标跨区域流转：宅基地“三权分置”改革 增加农民收入的现实困境

　　从各地改革成效来看，宅基地“三权分置”改革在提高农村闲置宅基地利用效率、提高农民收入等方面起到了积极作用，但是在不同经济发展水平的地区，宅基地“三权分置”对农民收入的促进作用有明显的不同，在宅基地“三权分置”改革促进农民收入增长的实践过程中还存在一些现实问题。

 

　　一、所有权增加农民收入的现实困境：所有权虚位权能实现“难”

 

　　宅基地所有权通过实现其虚位权能可以有效促进农民收入增长，但是在其实现过程中仍面临入市动力不足、集体经济组织经营能力有限、传统农区集体经营性建设用地入市难以实现、收益分配及监督机制缺失等问题。

 

　　1.宅基地转变为集体经营性建设用地入市动力不足

 

　　在实践中，地方政府是集体经营性建设用地入市的主要动力来源，但地方政府缺少推动其入市的积极性，导致其入市进程缓慢。自1994年我国推行分税制改革以来，土地使用权出让已经成为地方政府财政收入的重要来源。财政部发布的《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》显示，2020年地方政府一般公共预算收入183 439.14亿元;地方国有土地使用权出让收入84 142.29亿元，占一般公共预算收入的45.87%。集体经营性建设用地入市将冲击国有土地一级市场，可能影响地方政府财政收入。地方政府出于土地财政的利益考量，缺少推动集体经营性建设用地入市的积极性。此外，受集体土地所有权模糊等因素影响，集体经济组织缺少推动其入市的积极性。这都不利于农村闲置宅基地的高效利用，不利于农民增收。

 

　　2.集体经济组织经营能力有限

 

　　不同集体经济组织的人员组成、组织能力参差不齐，农村集体经济组织成员的知识水平普遍较低，经营管理能力及专业技能普遍匮乏。因此，部分集体经济组织不具有统筹开发闲置宅基地、创新创业带动集体成员增收致富的能力，更缺少做大做强集体经济的能力，导致大量闲置宅基地长期处于闲置状态，得不到有效利用。

 

　　3.传统农区集体经营性建设用地直接入市困难

 

　　地理位置是决定集体经营性建设用地能否成功入市的重要因素。地处城市郊区的村庄或者具有独特自然资源优势的村庄，其集体经营性建设用地较容易实现入市交易，且交易收益较高。而地处偏远、资源贫瘠的传统农区村庄，其集体经营性建设用地难以实现入市交易，即使入市交易得以实现，交易收益也往往较低。这就导致大量闲置宅基地难以通过转变为集体经营性建设用地直接入市实现其财产价值，难以通过这一途径实现农民增收。

 

　　4.规范的收益分配及监督机制缺位

 

　　集体经营性建设用地入市收益分配机制不健全。关于入市收益如何在国家、集体和农民个体间分配，国家没有统一的法律法规。对于分配标准的协商或制定，农民缺乏知情权、参与权、话语权，容易出现收益分配不均的情况。在集体经营性建设用地入市收益分配过程中，缺少相应的监督机制，容易出现寻租或者其他腐败行为，以致农民权益受到损害。

 

　　二、资格权增加农民收入的现实困境：资格权潜在价值显化过程“杂”

 

　　宅基地资格权通过显化其潜在价值能有效促进农民收入增长，但其显化过程面临资格权认定复杂、退出资金来源有限、补偿标准低和宅基低退出存在潜在风险等问题。

 

　　1.资格权的认定困境

 

　　宅基地资格权的取得以集体成员身份为依据。宅基地资格权能够通过房屋置换、有偿调剂、货币补偿等有偿退出形式最终显化为现实价值，资格权的认定过程实质是利益分配过程。清晰的宅基地资格权界定是其价值实现的前提，由于宅基地使用权取得的无偿性、农村人口的城乡流动等，宅基地资格权的认定异常复杂。在不同村集体的宅基地资格权认定实践中，受传统风俗习惯及非正式村规民约等影响，存在不同的宅基地资格权认定标准，主要标准有三种：以户籍为依据、以是否长期定居为依据、折中以上两种依据，而每一种资格权认定标准都包含着复杂的情况。比如，户籍在本集体经济组织，但是其已经在城市定居，参与城市社保，与本集体经济组织不存在实际的权利义务关系，则认定其不具有本集体宅基地资格权，无权参与本集体的相关权益分享;户籍不在本集体经济组织，比如外嫁女，但仍在承包期限内耕种本集体农地，并以此为主要经济来源，仍然与本集体经济组织存在权利义务关系，则其仍被认定具有本集体宅基地资格权，有权分享本集体经济权益。此外，外出求学、入伍参军等户籍变动人员的宅基地资格权认定同样存在类似问题，如何认定宅基地资格权直接影响到权利主体分享集体收益的权利。

 

　　2.有偿退出资金来源渠道有限与退出补偿标准过低

 

　　在城郊、工业化进程发展较快及具有较丰富旅游资源的农村地区，可以通过集体建设用地的转让、开发等途径积累有偿退出资金。而部分偏远地区村集体经济组织并无收入来源，甚至部分中西部地区农村集体经济组织是“负债村”，没有收回闲置宅基地的资金来源。财政资金是很多村庄宅基地退出资金的主要来源，但是地方政府财政负担能力有限，难以弥补宅基地退出的资金缺口。此外，在资格权退出补偿过程中，宅基地产权不明晰，导致对宅基地的补偿标准过低，在制定补偿标准时只考虑对农民住房拆迁的损失补偿，而未考虑对农民资格权灭失的损失补偿，影响了宅基地资格权潜在价值显化，降低了其促进农民收入增长的作用。

 

　　3.宅基地退出存在潜在风险

 

　　一是致贫风险。通过宅基地退出农民能够获得价值补偿增加家庭收入，但是宅基地退出的综合配套改革滞后，部分进城务工农民退出宅基地后，其就业、医疗、教育等基本社会保障得不到妥善解决，难以真正实现市民化，存在致贫的潜在风险。二是增加社会不稳定因素。在集中连片开发拆迁安置过程中，忽视部分集体成员宅基地财产权保护，对于部分不愿意拆迁的农户，缺少合理应对、满足其诉求的措施，存在暴力强拆现象，增加了社会不稳定因素。三是居住权益保障难。部分老幼病残等弱势集体成员的宅基地面积不足以置换一套集体安置公寓或者楼房，存在差额面积，他们没有稳定工作，缺少资金来源，无力购置该差额住房面积，这部分集体成员的居住权益难以得到保障。此外，在拆迁安置后生活成本增加，如何使该部分集体成员的生活质量有保障，仍然有待解决。

 

　　三、使用权增加农民收入的现实困境：使用权多元化流转遇“阻”

 

　　宅基地使用权通过多元化流转能够有效促进农民收入增长，但是其在流转过程中遇到流转范围受限、农村产业同质化、流转期限不确定、融资能力低等阻碍，难以实现其真实价值。

 

　　1.流转受让主体及范围有待进一步拓展

 

　　宅基地使用权流转范围受到限制，影响其流转价值的增值。随着宅基地“三权分置”改革的推进，虽然在试点地区流转受让主体不再限于本集体内部，但其流转范围仍受到严格限制，有的地方限制在县域范围内，有的地方限制在市域范围内，且向市民或城市资本流转是带有附加条件的流转，仍不能形成市场发挥资源配置决定性作用的交易环境。对流转受让主体、流转形式以及流转后的用途进行严格限制，不同程度地限制了使用权流转市场的发展进程。虽然部分地区适当拓宽了宅基地使用权流转范围，但是还需要政府调剂，通过地票、增减挂钩等形式在县域或市域内进行有调节的流转，没有实现使用权流转的完全自由入市，无法建立城乡统一的建设用地市场，无法实现同地同权、同地同价，这影响了宅基地财产权能的实现，限制了其对农民收入增长的促进作用。

 

　　2.农村产业发展出现同质化与缺乏可持续性

 

　　宅基地使用权流转助推闲置宅基地要素高效配置，其用途不断拓展，能有效推动一二三产业融合，但是农村产业发展不同程度地出现同质化，缺少地方特色。农产品加工多以初级加工业为主，产品附加值较低，有待进一步提高农产品加工技术含量，进行精深加工、品牌塑造，提高产品附加值。城市资本向农村集聚，带动农村新产业新业态发展，同时也给农村经济社会发展带来了新问题。有些城市闲置资本依托农村闲置宅基地资源，利用国家支持农村宅基地制度改革的政策，短期内在农村快速开展项目开发，甚至有部分投机资本趁机到农村进行投机性投资，产生了一批发展潜力不足、不具可持续性的农村产业项目，从长远来看不利于农村经济发展，不利于农民持续增收。

 

　　3.使用权流转期限存在不确定性

 

　　流转期限的不确定性及流转期限届满后的处置问题，影响了人才、资本、技术等要素向农村流动的积极性。一方面，对于宅基地流转期限国家没有相关法律法规进行明确界定;另一方面，对于宅基地流转期限届满的处置，尤其是对于跨集体流转宅基地期限届满的处置问题，也没有相关法律法规对其进行界定。如果按照城市国有建设用地的规定，到期后自动续期，那么土地流转就成了变相土地买卖;如果期限届满不自动续期，那么宅基地上的房屋处置及其所有权实现又难以处理。这些不确定性因素限制了投资周期较长的项目在农村落地的积极性，阻碍了人才、资本、技术等要素向农村流动，一定程度上削弱了宅基地流转对农民收入增长的促进作用。

 

　　4.宅基地抵押贷款融资能力受限

 

　　一是第三方宅基地价值评估体系缺位，导致抵押融资金额基本由银行单方面决定，农民缺少与银行议价的主动权，降低了宅基地使用权融资能力，减弱了其对农民收入增长的促进作用。二是一旦贷款农民因经营等问题发生违约，由于对宅基地流转及用途的种种限制，银行很难处置作为抵押标的物的宅基地使用权，难以有效实现其债权，影响了银行对农村宅基地抵押贷款的积极性，导致宅基地抵押贷款利率等相关成本偏高，宅基地使用权抵押融资能力低于正常水平。三是宅基地抵押贷款融资能力受限一定程度上影响了农民以宅基地抵押贷款的积极性。总之，宅基地使用权抵押融资能力受限不利于其对农民收入增长的促进作用。