海洋是高质量发展的战略要地，海洋治理是国家治理的重要组成部分。海洋治理突出多元主体的积极参与和协作，是海洋保护与利用的基础，因此，建设海洋强国、构建海洋命运共同体都离不开海洋治理现代化。推进海洋治理现代化需要创新思路，革除传统海洋管理模式中的弊端，推动海洋治理多元主体间的协调协作。在海洋治理实践过程中，由于各治理主体持有不同的目标，需要协调不同的利益诉求。深入推动国家海洋治理现代化，需掌握海洋治理现代化的内在逻辑，剖析海洋治理中的现实问题并探究突破路径。
1.海洋治理现代化的逻辑审视
1.1内涵界定
海洋治理现代化涉及“治理”和“现代化”两个关键词。“治理”一词蕴含着“多元化”，“治理”主体是多元的，呈现扁平化、体系化状态。治理不同于管理，“管理”的主体是一元的，是从上到下的垂直单向过程，更加强调国家行政主体性，弱化了国家与民间或民间组织层面公共管理活动的互动。“治理”不仅呈现出从上至下、从下至上的形态，还表现为从中间向下、向上拓展、延伸开来。“治理”强调的是特定群体为了共同的总体目标，通过协商合作对公共事务进行管理的过程。治理的主体呈现多元化特征，不仅包括以政府为主导的社会公共机构，还包括社会组织、团体、企业、公众等多方主体，是涉及地方层面、国家层面乃至全球层面的全方位、多层次的过程。从实践上来看，“治理”比“管理”更具时效性、精准性和柔韧性。“现代化”是一个动态过程，是新兴国家不断从低级到高级、持续自我发展和创新的过程，是全社会范围政治、经济、文化、社会、生态等不同领域不断建设和繁荣的过程。本质上来讲，“现代化”作为实践过程，既具有社会性，又具有历史性，核心主题在于人的现代化。同时，现代化是充分利用科技赋能的过程。简要来讲，海洋治理现代化基于中国式现代化发展，在政府主导下，吸引各类企业、各种社会机构、沿海民众等多元主体参与海洋治理，并形成多元合作、互动互通的新型治理形态，是将海洋治理制度优势转化为海洋治理效能的实现过程，体现海洋场域空间中国家治理现代化的直接投射。
1.2逻辑起点
海洋治理现代化是建设海洋强国的必然要求，也是构建海洋命运共同体的本质要求。海洋治理现代化的逻辑起点集中表现在三个层面。一是政治逻辑层面。建设海洋强国是新时代中国特色社会主义事业的重要组成部分，也是中国式现代化的必然选择。现代化国家既是陆域强国，也是海洋强国，更是陆海兼修的现代化强国。“以海强国，人海和谐”是中国海洋事业的未来方向，海洋治理现代化是国家治理能力现代化的题中应有之义。政府公信力不仅基于顶层谋划的权威，更在于公众的支持、认可和理解，多元主体投身的治理现代化是提升公共政策可行性与夯实政府公众基础的关键支撑力量。二是海洋逻辑层面。海洋是自然资源的宝库和全球气候的重要调节器，也是人类赖以生存的空间。面对复杂国际形势和西方脱钩断链的威胁，全球能源、粮食、资源供应短缺与人口增长矛盾进一步显现，开发海洋资源、建设蓝色粮仓成为各国的必然选择。海洋已成为全球经济和科技发展的焦点，也成为各国空间资源争夺的主战场。随着陆地资源因过度开发利用而逐渐紧缺，人类活动逐步向海洋延伸，海洋开发利用程度不断提高。因此，海洋治理现代化成为新常态、新需求、新问题的有效应对方式。三是全球逻辑层面。深度参与全球海洋治理是我国建设海洋强国、实现中国式现代化的必由之路。海洋作为我国参与全球治理的重要抓手，面临着公共产品供给不足和地缘政治竞争挑战。中国作为世界上最早利用海洋的国家，提出并践行海洋命运共同体理念，是全球海洋治理的积极参与者、引领者和贡献者。
1.3逻辑框架
理论层面上，海洋治理现代化基于系统性规划与整体性推进对传统海洋管理进行创新与发展。系统性规划需要全方位、多视角考虑相关影响因素，开展统筹安排；整体性推进需要全链条、深层次整合优化各种要素，从“时空”两个维度权衡海洋发展成效。从上述内涵界定与逻辑起点阐释切入，在理论层面建构起体系化逻辑框架。首先，海洋治理现代化的前提是意识与理念现代化。不同的主体有着不同的现代化理念，例如在学界视野，现代化表明了一种公平、正义和质量；在海洋治理实践者视野，现代化则更加倾向于实践要求，如海洋智能化、海域利用立体化。意识是行动的前提和基础，只有确立理念现代化才能实现治理行为现代化。其次，制度确立是海洋治理现代化的重要基础。海洋治理需要联动利益相关主体进行对话、协商，达成共识，形成治理实践中共同认可的契约与规范。此外，海洋治理现代化离不开多元利益相关主体的协作配合，公众参与的广泛性和管理的扁平化是海洋治理现代化的基本体现。海洋治理牵扯到诸多问题，事关参与海洋开发活动的政府、社会组织和个人等各类利益相关主体。因此，必须促进涉海管理机构协同合作，倡导公众积极参与海洋治理，只有各类利益相关主体联合一致，才能进一步保护海洋环境，实现海洋领域可持续发展。多元利益相关主体的参与往往会增大达成共识的难度，但是这种方式仍然是获取对海洋治理最广泛支持的重要途径。最后，科技赋能是海洋治理现代化的技术支撑。信息技术、数字化、互联网、人工智能成为推进海洋治理现代化的关键手段。通过数字化手段在海洋治理中的应用，进行数字化监管、数字化决策，建设现代化的智慧海洋，同时提高公众对海洋治理的参与度和认知度，促进治理的透明度和公正性；加强国际合作，打破信息壁垒实现共享资源和技术，促进全球海洋治理体系建设与完善。
2.海洋治理现代化的实践困顿
海洋治理现代化作为一种前沿的海洋管理模式，已经得到了学界和业界的青睐和认可，但因受到国际环境、历史基础和现实条件等约束，海洋治理现代化在诸多方面尚需不断创新、发展与完善。
2.1海洋治理观念落后
观念是行动的先导，决定行动的方向。正确科学的现代化治理观念，为海洋治理现代化提供行动遵循。从我国海洋治理实践来看，落后的治理观念限制了海洋治理现代化的发展进程。受传统行政管理体制影响，从古至今所形成的官僚制、独裁制和集中制使得科层制的管理模式在我国留下了深深的烙印，政府在经济社会发展各个环节中掌握着相对较大的权力、权利和权威，管理着经济社会发展的各个层面，海洋同样被纳入管理范畴。在海洋管理领域中，政府拥有更大的管理职权，海洋行政主管部门对海洋经济发展、海洋资源开发、海洋生态环境保护、海洋科技创新、海洋权益维护等都需要进行规范并监管。然而这些并非海洋治理的全部内容，治理是多元化的管理方式，仅仅通过强制要求和管控无法解决所有问题，需要广泛吸纳公众和多元主体参与海洋决策、海洋发展。实际上，绝大多数人尚未形成真正的治理观念，乃至大多数人对治理的本质缺乏理解，这种思维局限在很大程度上阻碍了海洋治理现代化的发展进程。
2.2涉海管理职能配置不到位
管理职能作为一种职责和功能，体现着政府本质和行为活动。当前，我国涉海管理职能分散在多个国家机关，由此造成了职能配置交叉重叠，对我国海洋治理造成了直接影响。一是涉海管理职能分散化。当前，中央层面的涉海管理职能被分散到国家发展和改革委员会、自然资源部、农业农村部、交通运输部、生态环境部、应急管理部、水利部、外交部、公安部和中共中央军事委员会等多个部门，地方层面更为复杂多样，不同程度地对海洋治理产生了一定掣肘。二是涉海管理职能配置重叠。虽然涉海管理职能完成了重置，但是仍然存在着职能配置重叠的现象。例如，生态环境部和自然资源部在海洋生态环境治理层面存在着一定程度的职责交叉现象，自然资源部、外交部、公安部和中共中央军事委员会在海上执法方面存在职能重叠。三是陆海部门管理的职能冲突。海洋管理部门与陆地管理部门在责任分担上很难形成共识，很难以切实可行的举措实现共同治理，极易出现治理冲突，引发海陆管理部门之间的“责任赤字”。例如，水利部指导海岸滩涂的治理和开发，而海岸滩涂作为陆地和海洋的边界，容易产生海洋管理部门与陆地管理部门的职能冲突，引起滩涂管辖权争议，影响政府部门的管理效率。海洋治理问题不能一概用陆域治理方式去解决，如何划分海陆管理职责、采用什么形态的管理体制是当前海洋治理的重要议题。
2.3海洋管理机构设置不统一
当前，中央层面的涉海管理机构达到13个，而地方层面在机构改革中都是按照地方实际情况重置海洋管理机构，海洋管理机构上下设置不统一的现象十分突出。例如，省级层面福建省海洋与渔业局、广西壮族自治区海洋局、山东省海洋局、浙江省海洋经济发展厅、海南省海洋厅、辽宁省海洋局先后成立，不同程度承担部分海洋管理职能；广东、江苏、浙江、天津、河北、辽宁六省（直辖市）的自然资源厅主要承担海洋资源要素管理；上海市海洋局与上海市水务局合署办公。这种机构设置情况导致了省级层面与中央层面涉海管理机构上下工作不畅。这种现象在市、县两级更为明显，例如，浙江省三门县海洋渔业管理机构为农业农村局，市级层面的海洋渔业管理机构为台州市港航口岸和渔业管理局，省级层面海洋渔业管理机构为浙江省海洋经济厅，中央层面的海洋渔业管理机构为农业农村部。这种海洋管理机构上下隶属关系不统一的现象造成诸多管理问题，大大增加管理成本，降低海洋治理效率，阻碍海洋事业发展。
2.4海洋管理运行机制不顺畅
海洋管理机构的职能设置分散化、职能重叠交叉等问题严重影响海洋管理部门之间的合作，造成海洋问题处理成本增加，甚至对海洋事务解决造成干扰，导致海洋管理运行机制不顺畅。管理机构职能分散化导致海洋问题多头管理，存在同级部门之间对管理责任相互推诿、扯皮的现象。涉海管理部门在海洋治理中存在共同利益，而利益冲突会影响部门协作，进而影响海洋经济的发展。为此，一些海洋大省、海洋强市、海洋大市根据海洋经济发展要求，因地制宜地开始重构独立的海洋综合管理机构。2022年6月9日，经中央机构编制委员会办公室、辽宁省机构编制委员会办公室批准，大连市海洋发展局正式挂牌。2023年，浙江省象山县渔业局从水利和渔业局分离出来。本轮机构改革中，浙江省新组建了海洋经济发展厅、宁波市海洋经济发展局、舟山市海洋经济发展局、普陀区海洋经济发展局；海南省海洋厅、辽宁省海洋局、深圳市海洋发展局、厦门市海洋与渔业综合执法支队先后挂牌成立，可以理解为这是因地制宜地建立现代海洋综合管理体系。目前，浙江省拥有自然资源厅和海洋经济发展厅两个海洋行政主管机构，自然资源厅侧重于海洋资源要素管理，海洋经济发展厅侧重于海洋经济发展，两个机构的协同关系尚未完全建立。海洋治理现代化需要破除结构性短板的制约，深化海洋管理运行机制改革，以全新的理论思路指导海洋治理现代化的实践探索，开创新时代海洋治理现代化新格局。
图1 省级海洋主管机构模式
3.海洋治理现代化的路径突破
面对中国式现代化的全新赛道，必然要求推动海洋治理现代化迈上新台阶，为实现国家治理现代化奠定坚实的基础。为此，本文基于学理上对海洋治理现代化的逻辑表征和对实践中海洋治理现代化困顿的描述，为进一步推进海洋治理现代化，唱响海洋治理健康发展强音，探索性提出实现海洋治理现代化的突破路径。
3.1建立健全海洋法律体系
法治化是治理现代化的制度特征，更是治理现代化的必由之路和显著标志。海洋现代化的达成依赖于治理现代化的深入推进，实现海洋治理现代化离不开法治化的有效保障。海洋治理现代化的关键在于法治化，真正认知法治，能够有法可依。因此，需要从三个方面建立健全海洋法律体系。第一，制定海洋基本法。海洋基本法是具有基础性、完整性的法律，对海洋发展做出整体性的规定和描述。第二，健全海洋执法体系。制定海洋行政执法的相关规定和法律条文，进而形成有效的海洋执法体系，解决执法力量分散、执法主体不协调、部分职能交叉、执法效能难以放大等难题。第三，建立健全法律监督体系。作为法律法规有效执行的关键支撑，良性的法律监督应当明确海洋法律法规的落地与执行效果，规定不当执法须承担的制裁与惩处，确保海洋法律法规在实施过程中不被滥用或偏离原意。
3.2完善海洋管理体制机制
海洋协同治理的要旨在于破除行政区划壁垒，推进海洋治理现代化需要进一步促使地方海洋管理机构及其职能设置与中央政府相吻合。国家层面海洋管理机构主要由自然资源部、农业农村部、生态环境部及中共中央军事委员会下属的中国海警局构成，还涉及外交部、水利部、国家发展和改革委员会、交通运输部等部分海洋治理相关职责。主要构成部门中，掌握海上执法权力的海警局自成体系，直接由中共中央军事委员会负责。而绝大多数省级政府海洋管理机构设置为自然资源厅、生态环境厅、农业农村厅，与国家层面设置的自然资源部、生态环境部、农业农村部相吻合，减少中央与地方海洋治理中在管理机构上差异的问题，促进中央与地方组织部门设置系统化，从系统工程和全局角度寻求海洋治理之道。目前，山东、海南等省相继成立海洋发展委员会。山东、广西、福建在省级层面设立的海洋管理机构，以及2024年年初浙江省设立的海洋经济发展厅、海南省海洋厅仍然保留了海洋的特色，也许可以成为将来我国涉海管理机构重置的新方向。对于破解海洋治理过程中多部门间各种争端难以协调问题，需要全方位、多层次考虑建立高层次海洋协调议事机制来实现。
3.3优化涉海管理职能
整合海洋治理职能，明确划分职能边界，优化我国海洋治理机构的职能设置，成为当前海洋治理中的一项重要内容。一方面，各涉海机构在职能设置上要避免交叉。当前中共中央外事工作委员会办公室、自然资源部、外交部、交通运输部等部门在维护海洋权益时存在职责不清晰的现象，管理属性不明确，对于如何高效维护国家海洋权益方面容易引起争议或搁置；农业农村部履行渔业渔政管理职能与中国海警局履行海上执法职能存在交叉，对海上渔业管理活动何种状况下由农业农村部承担.何种状况下由中国海警局承担，两个中央部门间尚无明确的界线划分。因此，海洋治理过程中各主体职能重置尚需进一步推进。另一方面，各涉海机构要厘清部门职责边界。职能交叉重叠往往会引起各个涉海部门间的冲突，也反映出各个涉海部门之间存在着共同的利益。当前，亟需建立完善的涉海管理机构间的信息共享、联动机制，加强组织领导保障，形成合力，解决海洋治理中管理机构职责边界不清晰的问题。
3.4强化现代化海洋意识
海洋治理现代化强调治理的民主化、科学化、法制化，海洋现代化理念可以从以下三个维度进行阐释：一是协商治理意识。在多方利益相关者共同参与下，将传统的控制思维、管理观念转化为多元参与、共同协商，通过平等交流、坦诚对话达成共识或协调分歧。决策过程中充分考虑各主体的诉求和优势，达成特定情境下的最终共识，并将其作为治理的行动准则和前提条件。二是多主体参与意识。政府是治理的重要责任主体，海洋治理要坚持政府负责的原则，但是海洋治理的主体不只/仅有政府，非政府组织、社会公众等都是海洋治理的重要参与者，在海洋治理实践中承担政府无法履行的职责。非政府组织、社会公众等多元利益相关者都须承担相应的责任，积极参与到海洋治理中，厘清自身的权责边界，增强海洋治理专业性。三是海洋意识教育。加强海洋知识学习，普及海洋生态和环境科普知识，传播海洋可持续发展和海洋经济高质量发展理念，构建公众保护海洋生态、坚持可持续发展的观念体系，强化公众现代化治理理念。在沿海地区的学校开展面向青少年的海洋知识普及教育活动，以海洋知识竞答等多种方式培养青少年的现代海洋意识，从而提高社会公众参与海洋治理政策和规划制定的积极性，引导公众对政策实施和执行进行监督。
3.5健全公共参与机制
“一轴多元共治”是具有鲜明中国特色的社
会治理形态，体现为政府部门“自上而下”与基层组织“自下而上”的双向互动。海洋治理愈发成为新时代中国彰显大国责任的重要舞台。海洋治理作为当下海洋发展中亟待解决的问题，不可能单独依靠政府解决，需要各级政府、组织乃至个人都参与到海洋治理中来。政府作为海洋治理的主体承担主导作用，非政府组织承担助推作用，社会公众发挥参与和监督作用。所有参与方各司其职、共同努力，海洋治理现代化才能稳步推进。一方面，增强非政府组织在海洋治理中的作用。非政府组织通过宣传、调查研究、信息共享等多种方式直接或间接参与海洋治理。近几年，非政府组织不断壮大，成为海洋治理队伍中重要的一支力量，在海洋生态保护、资源保护和海洋环保等方面发挥了重要作用。通过简化非政府组织的行政审批，实施减免税收政策，加强海洋人才队伍建设，促进非政府组织积极参与海洋治理。另一方面，建立公众参与海洋治理机制。提升公众保护海洋生态、海洋环境的能力，加强海洋法律法规宣贯，强化依法治海意识，提升公众参与海洋治理水平，增强海洋规划、政策和项目决策的科学性。
3.6推进数字技术应用
政务服务数字化转型是推进治理现代化的关键手段。随着大数据、人工智能、互联网、物联网、云计算、5G等数字技术的快速发展和普遍应用，海洋治理现代化充分得益于科技创新带来的便捷。一方面，海洋行政主管部门应借助数字技术手段打破时空限制，鼓励和支持公众利用网络平台，如公众号、论坛、微博、微信等各抒己见，为海洋治理决策、海洋事业发展建言献策，间接参与海洋治理，提高海洋治理现代化水平。另一方面，鼓励各非政府组织建立资源平台和数据库，打破海洋治理主体间的壁垒，破除海洋发展的限制，深度参与全球海洋治理。比如各非政府组织可通过建立海洋生态监控数据库，帮助政府预测海洋生态安全的空间分布格局，以便政府及时应对变化。（作者：王霞 顾波军 田鹏杨帆）
