“平急两用”公共基础设施建设是高质量发展的应有之义,是韧性城市和超大城市应急体系的重要组成。北京市门头沟区以2023年7月的特大暴雨洪涝灾害灾后恢复重建为契机,迈出应急避难场所建设坚实步伐,打造校园“安全岛”全新模式,科学施策、多措并举、统筹谋划、试点推广、脚踏实地,探索“平急两用”应急避难场所规划建设新模式。
北京市认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神，以总体国家安全观为引领，积极推进韧性城市建设，编制完成市级应急避难场所规划，开展“平急两用”应急避难资源调查评估，研究制定室内型应急避难场所平急转换标准规范。门头沟区以灾后恢复重建为契机打造校园“安全岛”，探索“平急两用”应急避难场所规划建设新模式。
守正笃实、科学施策，迈出应急避难场所建设坚实步伐
（一）市级牵头抓总、主动作为，务实谋划应急避难场所建设。近年来，市委、市政府统筹部署、长远谋划，持续夯实应急避难场所建设理念。首都工作关乎“国之大者”，北京市坚持“两个至上”，在总体国家安全观指导下，着眼长远、制定发布《北京市应急避难场所规划（2022年—2035年）》以及《应急避难场所 分级及分类》等地方标准。在实现“四个中心”功能建设的目标下，从系统性和全局性角度出发，重点发挥应急避难场所建设在超大城市综合防灾体系、韧性城市建设中的关键支撑作用，科学确定应急避难场所体系的战略和发展目标，明确适宜的发展规模，构建全天候、系统性、现代化的应急避难保障体系。
（二）区级多措并举、稳扎稳打，系统推进应急避难场所建设。门头沟区坚决贯彻落实市委、市政府决策部署，结合灾后恢复重建契机，坚持以全区安全保障的重要基石、人民生命安全保障的坚实后盾、韧性城市水平提升的核心骨架为核心功能定位，围绕把牢“五个抓手”、打造“六个场景”，研究制定《门头沟区应急避难场所规划（2024年—2035年）》等规范文件，推动建设妙峰山民族学校等“平急两用”校园“安全岛”，进一步优化整体布局、提升内在结构、补齐现实短板，逐步构建城乡布局合理、资源统筹共享、功能设施完备、平急综合利用、管理运维规范，与全区功能定位相适应的应急避难场所体系。
统筹谋划、试点推广，开拓校园“安全岛”崭新模式
（一）实践启示：推动学校解锁新功能、实现新价值。北京“23•7”特大暴雨洪涝灾害应对期间，在断水、断电、断路、断供、断通讯等极端情况下，妙峰山民族学校等充分发挥了“安全岛”作用。一是作为生命安全基地。灾情发生后，选取妙峰山民族学校、三家店小学、东辛房小学等作为受灾群众安置点，共安置避险村民、建筑工人、抢险抢修人员、部队武警官兵、指挥调度人员等7300余人，有力保障了抢险救灾工作顺畅开展和人民群众生命安全。二是作为救援协调基地。将京师实验中学、八中京西校区、王平中学等作为救灾物资转运点，100余支抢险救援队伍在学校集结，进行救灾物资发放、救援力量协调以及灾情信息收集等工作。三是作为心理纾解基地。由区域心理健康辅导站牵头，组建心理健康教师、班主任共730余人参加的心理健康突击队，通过团队辅导、线上一对一咨询、线下面对面交流等方式，对全区所有教职工、学生家长及部分受灾居民开展心理疏导，缓解心理焦虑，重建必胜信心。
（二）试点推广：推动建设“平急两用”校园“安全岛”。充分借鉴灾时经验，选取妙峰山民族学校为试点，推动学校软件+硬件功能双提升，探索建立平急两用校园“安全岛”新范式。
一是强化顶层规划设计。联合高校、研究机构及行业专家组建专家组，基于城市韧性的建设要求，启动“平急两用”校园“安全岛”建设标准的研究和制定工作，指导学校加强日常建设与应急启用相结合，强化基础设施与应急管理体系同步建设，在灾后恢复重建中加强基础设施系统集成建设。
二是促进硬件功能提升。一方面，统筹区域应急避难资源规划，整合学校、医院、社区服务中心、超市、菜站等各类公共设施，统一配置定量食品、物资以及应急设施设备。另一方面，适当提升防洪、抗震标准，升级功能复合度高的停车场、操场、体育馆等建设标准，使其可快速改建成应急避难场所，同步升级水电暖系统以及校园医疗卫生和应急通讯设备等。
三是提高师生应急能力。建立健全风险评估方法和隐患整改跟踪闭环管理机制，构建以教育基地为中心的安全避险教育体验圈，并将安全教育融入校园文化建设，通过课堂教学、参观考察、体验操作和应急演练等形式，面向全体师生普及自救互救基本常识和技能，精准提升师生的安全意识、防灾减灾救灾能力。四是推动韧性能力建设。组织韧性方面，着力锻炼学校在面对环境变化、挑战或危机时，能够快速调整组织结构、管理流程和教学策略，确保学校核心功能和运作不受影响。空间韧性方面，促使校园物理环境在面对自然灾害、事故灾难等突发事件时，能够保持其基本结构和功能稳定。社会韧性方面，重点加强学校与社区、家庭以及其他社会组织的紧密合作，共同维护学校安全和社会稳定的能力，建立社会支持网络。
脚踏实地、再接再厉，推进“平急两用”避难场所规划建设
以校园“安全岛”建设为切入点，扎实推进“平急两用”区、镇街、沟域、村居四级应急避难体系建设，并将其融入灾后恢复重建与应急管理规范化建设中，为绿色高质量转型发展以及打造安全发展样板提供坚实保障。
一是牢牢把握五个抓手。抓顶层设计，科学谋划门头沟区综合防灾与韧性城市建设，编制门头沟区“平急两用”设施建设与应急救援专项规划，以高标准规划指引高质量建设。抓标准制定，出台一部可持续的“平急两用”校园“安全岛”建设标准，推动形成具有市级乃至全国影响力的示范效应。抓场景应用，围绕吃、住、行、医、集中承载等设施，嵌入应急隔离标准，打造一批具有隔离功能的旅游居住设施，升级一批医疗应急服务点，新建或改扩建一批城郊大型仓储基地等。抓机制建设，探索以市场化方式为主、政府给予必要指导支持的投融资方式，调动经营主体积极性，引导经营主体自觉运用“平急两用”避难场所标准。抓项目落地，结合功能定位和发展要求，在架构交通网络、打通内部微循环、完善重点区域配套、构建基层医疗体系等方面统筹开展项目谋划、设计、落地，努力打造绿色高质量转型发展的增长极和高水平安全的功能区。
二是着力打造“六个场景”。综合考量国土空间规划、人员规模、公共基础设施建设、物资和运输需求等，与灾后恢复重建、韧性城市建设、应急管理“八个一建设”等有机结合，锚定“物资”“安置”“通行”“医疗”“救援”“避难”6个场景，打造“平急两用”应急物资体系、旅游居住设施、应急道路交通、应急医疗保障体系、综合应急救援基地，完善应急避难类“平急两用”设施，研究编制各类应用场景项目清单与平急转换指南，深入挖掘“平急两用”资源，科学布局“平急两用”空间，在灾害来临前，顺利实现平急转化，为防范灾害侵袭、守护民生民安筑牢坚实屏障。
三是加快建设综合救援体系。推进新城地区、王平镇、斋堂镇区域性应急救援中心建设，利用学校、公园、广场等公共基础设施打造用途统筹兼顾、功能及时转换的“安全岛”，在区、镇街、沟域、村居四级至少打造一个应急避难场所，形成“应急救援中心—安全岛—应急避难场所”三级应急救援体系，在紧急情况下满足居民避险安置、生活救助等需求。建设以民兵队伍为基础、区级综合救援体系为主干、军地协同为支撑的“三道防线”，打造专业互补、融合一体的综合应急救援力量体系，为应对重大灾害风险提供可靠专业力量支撑。
下一步，北京市将聚焦实现“四个中心”功能建设，充分发挥校园“安全岛”示范效应，逐步走出一条高起点规划、高标准建设、高质量发展、高效能保障的新时代“平急两用”应急避难场所发展道路，从而为首都高质量发展和高水平安全贡献应有之力。(作者：朴新宇 曾庆正 高令军 杨林)
