创新型产业是当下中国参与全球竞争的重要着力点，是城市产业转型的必然选择。创新型产业的功能布局及创新型人才的生活生产方式构成创新型产业空间的底层组织逻辑，在我国城市普遍进入存量发展时代背景下，精准匹配创新型产业空间需求尤为重要。梳理我国各大城市对于新型产业用地混合利用政策，归纳新型产业用地混合利用特征，结合北京经济技术开发区在不同时期产业用地的混合实践，在规划引导、政策支撑、政府管理等方面成为创新型产业发展提供借鉴。
1 研究背景
1.1 存量时代的空间选择
我国城市建设已进入下半场，城市建设从扩张型向约束型转变，国内大部分城市进入存量更新阶段，依靠固定资产投资拉动城市发展已不可持续，城市发展已无法依靠城市建设增量解决，持续发展的底层逻辑由投资拉动向城市运营转变，产业的良性发展可为城市带来持续税收，是保障城市健康发展和运行的关键。而产业承载空间不足是我国大部分城市面临的主要问题，新增土地资源无法解决产业发展需求，存量产业空间利用效率低下，表现为容积率低、地均产值低，甚至出现土地闲置、项目烂尾等情况。近年来，上海、广州、深圳、东莞等城市结合创新型产业高度集群化、多功能复合化特点，通过城市更新方式获得新的产业拓展空间，并提出向天空要空间、向地下要空间，使产业“上下游”布置在“上下楼”，在垂直空间布局生产及生活配套设施，实现土地资源再生及集约高效利用。
1.2 完整的政策基础
2015年，科技部、工信部、住建部等联合印发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》，提出在符合控规的前提下，根据当地实际研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性用地和相关控制指标，并提出可适当安排配套商业、商务办公、城镇住宅等功能，推动区域向综合城区转型。2017年，北京市人民政府印发《关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见（试行）》，提出要坚持节约集约，改革园区产业用地利用与开发建设方式，可安排建筑规模不超过地上总建筑规模15%的配套设施。2023年，北京市规划和自然资源委员会发布《北京市建设用地功能混合使用指导意见（试行）》，从街区、地块及建筑3个层次提出混合使用的引导要求，在地块层面以兼容正负面清单及比例管控的方式进行控制，并明确一类工业用地兼容功能不超过地上总建筑面积的30%，提升工业用地适应性，促进空间高效复合利用。
2 用地混合利用探索
为持续增强和保持我国产业竞争力，更好地支撑创新型产业发展，适应创新型产业及创新型人才的生产生活需求，在现阶段土地政策无法很好支撑当前产业发展需求的情况下，我国达到一定发展阶段的城市为适应产业新的发展阶段，满足产业用地的多功能构成，以及需求多样的诉求，对于产业用地的功能构成及规划管理进行了诸多探索和政策创新。笔者对北京、广州、东莞、上海、深圳、成都、郑州等城市的产业用地混合利用政策进行梳理，如表1所示。
表1 我国不同城市产业用地混合利用政策
2.1 生产生活配套融合设置
对不同城市产业用地兼容功能进行梳理，可知兼容功能基本包括生产性服务设施及生活性服务设施两大类。生产性服务设施一般包括办公、会议、展览、可附设的市政设施及交通设施等；生活性服务设施一般包括食堂、文体设施、小型商业、倒班宿舍等，同时为避免“工改住”情况出现，还专门规定倒班宿舍的套型和比例。东莞市“工改M0”用地可配置配套型住宅用地，但对价格、面积及销售对象进行了限定。
2.2 高比例混合趋势明显
各地产业政策中工业用地或新型工业用地的混合/兼容比例一般控制在15%～30%，高于2023年5月发布的《工业项目建设用地控制指标》中的配套指标不大于15%的规定。除了对总体混合/兼容比例进行控制外，北京、上海及东莞提出在兼容建筑规模不超过30%基础上，生活配套功能应低于15%；广州则规定独立占地建设的用地面积不超过总用地面积的10%。
2.3 高强度低地价集约导向
为适应创新型产业发展需求，除北京市仍控制工业用地容积率不超过2.0外，广州、深圳、成都及郑州等城市均大幅提高新型产业用地的建筑规模强度。东莞考虑周边空间品质、公共服务设施、交通设施和市政设施承载能力，规定工业用地容积率可上浮至6.0；上海对于通用型研发用地未设定容积率上限。在大幅提高建设强度的同时，各地通过降低土地出让年限的措施，增强土地有效利用频率与灵活性，同时降低了同类功能的土地出让价格。
3 北京经济技术开发区产业用地混合实践
北京经济技术开发区（以下简称“北京经开区”）位于北京市东南部，是北京市唯一一个国家级经济技术开发区，是北京市国际科技创新建设的主平台之一，现已形成新一代信息技术、高端汽车和新能源智能汽车、生物技术和大健康、机器人和智能制造四大主导产业，2023年实现工业总产值5227亿元，战略性新兴产业占比达44%，位居全市前列。北京经开区规划总面积约65.8km2，总体实施率约为87.36%，是以产业为主导功能的存量更新地区（见图1）。
北京经济技术开发区鸟瞰效果
为破解产业承载和空间不足的矛盾，实现三大科学城创新成果产业化基地功能，在落实相关政策文件基础上，北京经开区于2022年制定《亦庄新城工业用地兼容管理指导意见（试行）》并进行内部使用，意见中提出M1/M4混合用地的管理模式，针对混合比例、混合功能均提出具体要求，增强了产业用地适应性。
3.1 管理裁量下的产业用地混合利用实践
某生物医药企业是我国著名的医药研发、生产、销售企业，2009年选址于北京经开区路东区B8地块，为满足企业研发与生产并重的实际需求，在政策支撑不足的前提下，通过一系列创新措施实现工业用地在特殊时期的混合利用。
1）规划编制阶段 通过用地布局优化，使工业用地与多功能用地贴近布置，通过“红线重合”的布局方式实现两宗地块功能互补（见图2）。在工业用地内布局生产等功能，在多功能用地内布局研发及生活配套等相关功能，并同步开展城市设计工作，制定城市设计导则，引导两宗地块在交通、风貌、环境等方面进行一体化设计。
2）规划实施阶段 将多功能用地深化为工业用地，两宗工业用地同时挂牌，企业同时获取两宗土地，降低了企业初期土地获取的成本。在同一权属状态下不再强制地块间的建筑退线，进而实现指标的统筹使用及功能合理布局。
3.2 政策引导下的产业用地混合利用实践
某新一代信息技术企业是我国领先的自主可控通信芯片企业，企业结合自身发展战略，拟在北京经开区建设协议芯片及解决方案研发制造基地。结合当前北京市用地混合政策及北京经开区工业用地兼容政策，项目有效支撑了创新型产业发展要求。
1)规划编制阶段 基于区域新一代信息技术产业的发展定位、主导功能、基准强度及基准高度等管控要求，结合同类型产业发展规律及空间需求，设置“总量+分项”两级控制指标体系（见表2），确定一类工业用地（M1）及生产研发用地（M4）的空间需求及具体规划指标，实现容积率突破的可能。依据《亦庄新城工业用地兼容管理指导意见（试行）》的相关要求，明确生活配套比例总量。同时结合区域空间结构、整体风貌、道路绿化系统及产业项目需求特点，对规划地块提出引导性建议，即生产部分功能邻近周边现状生产区，形成生产功能集聚；工业研发部分功能邻近现状景观条件优势区域（见图3）。结合现状公共空间及绿色网络引导，用地内研发区域集中设置公共开敞空间及慢行空间（见图4）。
2)规划实施阶段 结合规划确定的混合用地中一类工业用地（M1）及生产研发用地（M4）对应的建筑规模分别评估地价，以合理地价进行供地，明确不同用地功能的出让年限，以“先租后让、达产出让”的方式供应土地，实现企业与政府的利益平衡。以政策引导的方式实现“研发+生产+生活”的有机融合，是“规划+规则”的典型代表。
4 结语
随着科学技术的快速发展及创新型产业的逐渐融合，生产生活方式发生变化，用地混合使用将成为未来城市发展的主流。用地混合将更注重社会公平公正性和可持续性，新技术也会给用地混合使用带来更多可能性，用地混合规划和政策的不断完善将促进高效生产，引导美好生活。（作者：徐海涛 刘佳）
