本章对山东省加强专项债券管理提出了具体的政策建议，包括充分做好项目储备、强化项目监督管理、严格绩效监督管理、防范债券偿还风险，对完善专项债券制度，制定更加细化的操作指南提供了参考。
一、强化项目储备机制
1.1 健全项目储备筛选与评估机制
建议省发展改革委、省财政厅等主管部门严格落实“先评估后决策”的要求，对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及自求平衡报告等项目申报材料严格审核把关，对项目实施的真实性、可行性、经济性进行全面评审，提高审批环节的精准性和科学性，减少不合规项目、无法实施项目的数量。应进一步细化政府专项债券禁止投向领域范围，对于包装项目等违规行为，进行明文禁止，深化“负面清单”管理模式，加强投向约束性管理，为市县申报政府专项债券项目提供明确标准和依据。
建议各级财政和发改部门联合优化专项债项目储备库，同时增加储备入库审核批次，开通常态化储备审核入库通道，对各地新谋划专项债项目动态纳入储备库，提高项目库的“容量”和“质量”，特别是近年来专项债券储备相对不足的能源、新能源、新型基础设施建设方面，应进一步挖掘潜力，特别是在上下游产业上有资源、有条件的，应谋划筹备优质项目，均衡产业发展。同时，有关管理部门要强化发行专项债的事前谋划，常态化更新储备符合条件的优质项目，指导加快项目前期审批，提前做好项目论证、土地审批、规划设计和工程审批立项等前期工作。始终坚持尽力而为、量力而行，更加注重统筹发展和安全，合理安排举债计划。重大政府投资项目实施前，强化财政承受能力评估，科学论证投入—产出—效益的辩证关系，力求实现债务规模与财政承受能力相匹配、与基础设施发展阶段等相契合，保持政府债务规模合理适度。
1.2 优化专项债券投向结构
建议地方政府以专项债重大项目为载体，助力培育经济增长内生动力，避免专项债资金用途“泛化”“一般化”，甚至被用于市政基础设施的修缮和绿化保养等，丧失拉动投资，带动经济发展的重要作用。应着重加强重点领域统筹和投入引导，促进财政资源配置更加聚焦省委、省政府重大战略布局，技术创新、工业技改等发展需求，助力科技创新领域和地方优势特色领域发展。地方政府在培育和选择项目时，应集中力量，避免专项债券资金“撒胡椒面”。充分借鉴美国等西方国家基础设施建设项目融资经验，在依法合规前提下，发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，加强财金联动，拓宽债券项目配套融资，通过资产证券化（ABS）、房地产投资信托基金（REITs）等各类方式融资，多渠道筹资支持符合条件的重大项目建设。
1.3 多部门联动，充分做好前期准备工作
地方党委、政府应聚焦社会经济效益明显、群众期盼、早晚要干的实体政府投资项目，协调相关主管部门单位做实做细前期论证和前置筛查工作；发展改革、财政等主管部门应加强审核把关和指导服务，做到“分工不分家”，对专项债券管理使用中发现的问题，应共同研究、协调推进问题整改，推动提高项目储备质量；自然资源和生态环境部门应提高债券项目申报土地规划、办理环评等手续的工作效率，在依法合规的前提下，给专项债券开通“绿色通道”，缩短办理时间，助力项目早落地、早实施、早见效；项目单位作为实施主体，应靠前行动、提前入手，对于开工前应做好的规划、实施方案、施工许可、招投标等工作，应提早安排实施，科学谋划，特别是项目规划，切勿好高骛远，要符合实际、突出地方特色、切实可行，确保资金到位后尽快发挥效益。
二、加强专项债券资金监督管理
2.1 按需发行债券资金，加快资金支出进度
专项债券是扩大政府投资稳定宏观经济重要政策工具，加快发债进度并尽快使用，对稳投资稳经济作用明显。山东省对专项债券资金的拨付进度，有明确要求，债券发行成功后30日内由省级财政部门逐级拨付至项目使用单位，并且对于专项债券资金的使用也有明确要求，对资金使用进度进行了考核。但仍存在支出进度不实的情况。有的项目急需专项债券资金支持，但支持额度不够，有的项目又没有达到支出条件，资金闲置浪费。因此必须实行按需、分批次发行债券。同一项目，当年可分多个批次发行专项债券资金；工期较长的项目，连续几个年度申请专项债券资金，实现源源不断、即发即用。项目单位应制定详细、准确的用款计划，及时提交财政等相关部门，财政部门应认真审核用款需求，结合省政府专项债券发行计划和发行批次，合理安排项目发行进度，尽可能减少专项债券资金闲置的时间，同时在额度范围内，尽可能满足专项债券项目的用款需求。
2.2 明确资金使用范围，强化负面清单制度
财政部门加大对资金使用的监管力度，指导督促相关单位提高政府专项债券使用效益，保证资金合理、及时支付，促进尽快形成实物工作量。强化负面清单管理，明确禁止投向领域的基础上，应进一步细分禁止投向的项目类型，进一步明确严禁通过“包装”项目骗取套取专项债券资金支持，严禁挤占、挪用债券资金，对被挪用的政府专项债券资金要及时追回并追责问责，确保债券资金专款专用，切实提高债券资金使用效益。要加大监督检查力度，完善专项债项目现金流动态跟踪机制，重点关注已到偿付阶段但预期现金流紧张、收益难以实现的债券项目，管好用好政府专项债券资金，确保债券资金安全、有效运行。
2.3 及时收回调整闲置资金用途
对于难以支出长期闲置的专项债券资金，及时调整资金用途，收回财政重新分配，建议完善专项债券资金收回调整的体制机制，明确收回的具体操作路径，明确资金闲置期间利息支出等成本费用的偿付责任，对于人为因素导致的项目准备不充分，资金闲置未发挥效益等问题，应明确奖惩措施；对于率查率犯，多次闲置专项债券的市县，在下一年度的专项债券额度分配上，应适当调减，并进行通报，提高专项债券资金使用效益。
三、严格绩效监督管理
3.1 建立债券绩效评价指标体系
建议省财政厅联合相关主管部门尽快制定各领域专项债券项目绩效评价指标体系。应分领域、分项目类型设计绩效目标、绩效评价指标、绩效评价标准，明确一级目标、二级目标、三级目标，明确实施步骤和需要的关键数据。加强调查研究，结合实施中或已完工的专项债券项目实际情况，设计科学合理、可操作性强的评价体系，切实把优质高效的专项债券项目选出来。加强对第三方服务机构的培训，培育专业性强的第三方机构，独立开展绩效评价工作，出具客观、准确、有权威性的绩效评价报告。
3.2 健全项目全流程绩效评价工作机制
坚持“花钱必问效，无效必问责”原则，进一步压实发展改革、财政部门和项目实施单位的主体责任。省财政厅应督促各级财政部门加强资金拨付使用情况监管，加大对专项债券项目和资金的绩效评价力度，进一步扩大重点绩效评价覆盖面，坚决杜绝不计成本、不讲效益行为。同时，做好专项债券绩效评价的指导服务工作，出台可操作性强、具有实际意义的评价细则，及时组织相关人员进行业务培训，提高基层财政部门、项目单位的绩效评价工作水平。继续发挥山东省在专项债券项目绩效管理中的优势和经验，进一步加强债券项目绩效管理，完善评价指标体系建设，强化评价结果应用。分配新增债务限额时，将上一年度债券项目绩效评价结果作为重要依据。指导市县政府全面加强债券项目全流程的绩效管理，确保债券资金花在“刀刃”上，用在关键处。项目实施单位应发挥绩效管理的主体责任，做好事前绩效评估，深入论证项目的可行性和经济效益、社会效益等，确保实施的项目有利于地方经济社会发展；做好绩效自评，自查各环节、各指标完成情况，客观反映真实情况。
3.3 严格债券项目管理奖惩措施
省发展改革委、省财政厅等主管部门应建立与专项债券管理制度相配套的奖惩机制，突出质量效益导向，发挥激励和震慑作用。一方面，对于专项债券管用机制成熟、运行良好的地区，可以适度增加下一年度的专项债券使用额度，在年度考核中予以适当奖励。奖励措施应明确标准和方法，纳入专项债券额度分配制度，并严格贯彻执行。另一方面，对于专项债券项目管理较为混乱、挤占挪用问题突出的地区，应调减下一年度专项债券额度，及时追回违规使用的专项债券资金，对于骗取套取、挤占挪用专项债券资金等严重问题和率查率犯的典型问题，予以全省通报批评，对严重问题追究相关人员责任。完善债务管理考核机制，细化相关规定，建立对相关责任人问责的可操作性程序，落实“终身问责、倒查责任”机制，真正发挥威慑效应，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。
四、防范债券偿还风险
4.1 制定项目偿债风险评估标准
进一步细化项目收益平衡测算书、项目实施方案的审核标准，不单纯以平衡系数高低判定项目风险，对项目收益平衡测算书中的项目收入来源的真实性、可靠性、准确性进行系统评估，对项目运营的成本和必要的运营服务费用也要充分考虑，选出真正有收益的好项目，降低偿债风险。同时进一步明确入库项目标准，明确项目入库必要的前期手续，审核项目是否存在“挂羊头卖狗肉”的包装行为，对于联合骗取专项债券资金的违法违规行为，追究项目单位和制作相关虚假材料的第三方责任。
4.2 加强项目运营单位资质考评
积极引进高素质项目运营团队，对于项目单位自身运营能力差的，鼓励通过外包方式开展运营管理，将专项债券项目形成资产用好用活，产生持续稳定项目收益。建议对项目运营单位实行清单制管理，对于运营能力强、运营收益高、管理规范的运营机构纳入清单管理，积极推介给项目单位，减少信息壁垒。同时，鼓励项目单位自营专项债券项目，建立积极的考评奖励机制，对运营成效好的可以适当予以奖励，明确奖励的标准和申报条件，提高项目单位自营资产的积极性。对于资产运营效益低下，甚至产生闲置浪费等情况的，应及时采取应对措施，作为负面典型案例予以通报，涉及的项目单位在一定期限内不得承建新的专项债券项目。
4.3 强化对关键申报资料监督检查
省财政厅等主管部门应明确“一案两书”等专项债券申报关键材料的编制标准和编制要求，加大对市县相关部门的培训力度，以及对第三方机构的监督检查，提高“一案两书”的规范性和准确性。县级财政、发展改革等相关部门应做好审核把关，审查材料的规范性、完整性、真实性，确保纳入专项债券项目库的项目质量过关、储备成熟。行业主管部门应加强对第三方机构编制申报材料的指导服务，对定价标准、服务范围出具指导意见，对第三方机构协助项目单位出具虚假申请资料，骗取套取专项债券资金的违法违规行为，明确行业处罚措施，严控行业乱象。 (作者：张璇)
