专项债券在支持水利基础设施建设方面发挥了重要的作用，成为了水利项目建设融资的重要渠道之一，如何用活用好专项债券、扩大水利有效投资具有重要现实意义。剖析了当前水利工程利用专项债券存在的问题；并针对2024年专项债券申报工作、破解收益不足难题、融资方式的选择、扩大项目资本金比例以及防范债务风险等方面提出展望与建议。
一、水利工程利用专项债券存在的问题
1.1 对于专项债券的特点和发行关键认识不够充分
部分地方政府对专项债券申报发行的条件以及最新形势要求不够熟悉，主要包含以下几点：一是项目特点方面，对于专项债券、金融信贷等融资渠道优势特点认识不清晰，不能根据水利工程项目特点筛选合适的融资渠道；二是前期工作和项目储备方面，在提前做好项目论证、土地审批、规划设计和工程审批立项等前期工作提早谋划的准备不够充分，且由于连续两年专项债券密集的发行，储备库中优质潜力项目占比较低，部分项目谋划延续性缺乏考虑；三是政策理解和培训方面，一些地市尚未形成有效的培训工作机制，对原则性政策理解不够深入，缺乏统一领导和专项人员配置；四是协调联动机制方面，专项债券申请过程需要积极与当地财政、发改等部门沟通协调，与金融机构等有效对接，尤其是有些项目采取多个项目打包发债的方式，协调联动畅通性有待加强。
1.2 申报类型相对集中，项目收益结构有待优化
存在某些地方在挖掘项目收益方面不够充分，如项目收益来源薄弱、项目收入模式单一等。目前专项债券项目的收益来源方面主要来自于供水收入、发电收入等，申报项目类型主要集中在供水工程、河流生态治理与修复以及重点水源工程等领域，对其他经营性收入的探索较少，市场化的经营性现金流较弱。需要注意的是，随着新增专项债券的发行规模越来越大，未来预期债务和偿债资金来源之间的收支矛盾将会有加剧的趋势。若偿债模式较为单一，例如供水收益难以达到预期，可能出现偿债资金链断裂的风险，还有待进一步挖掘项目收益、优化项目收益结构。
1.3 项目资本金比重较低，四两拨千斤效应发挥不显著
为了充分发挥地方政府债券资金效益，国务院允许地方政府专项债券可以用作重大项目资本金，资本金规模占各省专项债券规模的比例不高于25%，以便于更好地发挥政府资金的撬动作用，通过债贷组合进行市场化融资。然而，由于用作资本金的专项债券项目申报要求相对较高，并且专项债券和贷款组合的融资模式在实际操作中实施较为繁琐。因此，虽然水利属于专项债券可用作项目资本金的领域，但是专项债券项目资本金整体资金使用规模仍然较低，用于资本金的项目个数占比较小。
1.4 重发轻管，专项债券的规范化管理有待加强
当前，地方政府专项债券主要处于“借用管还”中“借”的阶段，水利第一只专项债券[广东省珠江三角洲水资源配置工程专项债券（一期）]发行距今仅约5年时间。对于各地方来说，如何用足专项债券、尽可能的扩大专项债券的使用规模、带动水利有效投资是当前专项债券工作关注的重点。目前专项债一般化的问题愈加突出，地方政府专项债券规模快速扩大的同时，带来的规范化管理以及债务风险问题需要引起进一步重视。除了项目收入实行分账管理外，需要充分考虑项目在申报阶段未压实项目收益与融资自求平衡方案，以及投资规模、资金用途填报随意性等所带来的项目使用和管理风险问题。
二、水利工程利用专项债券展望与建议
2.1 研判要求，做好水利项目利用专项债券申报工作
2024 年，国家在专项债申报和使用上提出了新的明确要求。在申报时间方面，预计2024年2月将启动专项债提前批申报工作。在额度分配方面，今年中低风险省份专项债额度将增加，高风险省份额度会被压缩。在投向领域方面，保障性安居工程领域中新增的城中村改造、保障性住房将成为支持重点，由此判断对水利项目利用专项债券可能额度造成一定影响。在当前形势下，建议各级水行政主管部门重点做好以下工作。一是基于春节前大概率发行提前批专项债券的情况，积极协调发改、财政等部门，抓紧组织项目前期工作，特别是存量项目，开展“一案两书”编制完善等工作，并有序做好全年申报安排。二是一些省份需要做足今年专项债券用于水利项目额度将减少的准备，进一步提高相关水利项目前期工作质量，有效应对水利项目利用专项债券资金基本盘可能减少以及高风险省份额度会被压缩后面临的更加激烈的竞争的局面。
2.2 加强指导，破解水利项目收益不足难题
创新模式，针对不同特点水利项目谋划提高项目收益。对投资规模大、建设周期长且具备一定经济效益的供水、灌溉、发电等水利项目，考虑单独申报，通过水价改革、水权交易等方式提高项目收益，尽可能多使用地方政府专项债券。对点多面广、投资规模较小的水利项目，以市县为单元组合申报，争取由省级代发、市县承担偿债责任，通过政府性基金和专项收入等统一还款，解决单个小型水利项目融资难问题。对直接收益难以做到自平衡的水利项目，研究采取捆绑的方式挖掘综合效益，与高收益项目相结合，进行整体组合申报，解决公益性水利项目融资难问题。
2.3 做好分类，选择适合的融资方式筹集资金
以往，金融信贷资金是水利项目除政府投资外最大资金来源。近年来，专项债券用于水利建设资金规模逐步提升。专项债券和金融信贷在发行流程、资金成本、筹集周期、使用年限、还款方式等方面存在一定差异。可以根据项目自身特点选择适合融资方式开展融资。例如投资规模较大的重大水利工程，可采取包括专项债券和金融信贷在内的多种渠道融资。对于不超过1亿元的面上水利工程，项目收益尚可的情况下，可以优先考虑专项债券解决资金问题。
2.4 用足政策，提高用于项目资本金比例
目前，全国专项债券用于项目资本金比例在9%左右，远低于25%上限。水利项目在申报专项债时绝大部分也是以债务性资金为主，作为项目资本金的规模较低。财政部强调要扩大项目资本金范围领域，发挥“四两拨千斤”的作用，持续形成投资拉动力。2024年，各级水利部门要吃透专项债券用于项目资本金的相关要求，统筹谋划可以利用专项债券作为资本金的项目，抓准政策机遇，有效补充财政资金不足造成的项目资本金缺口。
2.5 强化管理，坚决防范债券风险
去年12月，财政部公开了2023年11月地方政府债券发行和债务余额情况。2023年前11个月，31个省（自治区、直辖市）合计发行地方政府债券首次突破9万亿元，约9.14万亿元，比2022 年全年增长24%。在用足用好专项债券资金服务包括水利在内的基础设施建设的同时，应当按照中央要求有效防范债券风险。一是要严守底线，执行债券资金管理制度。如实、准确制定项目收益和融资平衡方案，科学合理确定专项债券期限，尽量避免人为将偿债责任后移[1]。合理评估专项债券对应项目风险，切实履行项目管理责任，确保专项债券专款专用。二是分账管理，强化对应资产管理。组合使用专项债券和市场化融资的项目，要保障项目收入实行分账管理。加强专项债券项目对应资产管理，严禁将专项债对应的资产用于为融资平台等企业融资提供任何形式的担保。三是加强监管，严格项目偿债责任。各级水行政主管部门应切实履行监管职责，加强对水利专项债券项目“借、用、管、还”全周期的闭环监管，做好与对应的专项债还本付息的衔接，加强对项目实施的监控，并统筹协调相关部门保障项目建设进度、如期实现专项收入、确保还本付息资金及时足额上缴财政部门等后续工作。 (作者：姜晗琳，刘品，王鹏悦，李淼 )
