本文对EOD项目在江苏省开展现状以及项目存在问题进行了梳理与总结，对EOD项目规范化实施、管理、政策激励等方面提出了相应的建议。但本文仍有不足，即无法解决当前EOD项目最核心的隐性债务风险与关联性不强的问题。从江苏省EOD项目实施主体来看，即使任何文件并未规定EOD项目实施主体须为国企，但基本上所有项目的实施主体无一例外均为当地国有企业或国有企业控股的公司。其背后的逻辑实际上就是国资背景的企业带来的隐含“政府兜底”的性质更受金融机构青睐。即使当下各种严控隐债的规定陆续出台，但这一现状反映了“隐性债务”未来发生的可能性仍对国企融资发挥着积极作用。此外，当前EOD项目的产业子项仍以科创园区、农文旅、康养、活动会场等为主，其收益情况受市场环境影响较大且缺乏生态产品价值实现类的产业，关联性相对不足。因此，针对如何解决EOD项目可能存在的隐债风险与关联性不足的问题仍需深入研究与探讨。
一、江苏省EOD模式试点推进情况
2020、2021年江苏省响应生态环境部关于推荐生态环境导向开发模式试点项目的号召，组织开展国家EOD模式试点项目申报，经评审，4个项目纳入国家试点。2022年生态环境部建立生态环保金融支持项目库，组织全国开展包括EOD项目在内的生态环保项目申报，江苏5个EOD项目入选国家生态环保金融支持项目库。为进一步推进生态环境治理模式创新，江苏省高位推动省级EOD模式试点工作，2022年9月，江苏省印发《关于组织开展江苏省生态环境导向的开发模式试点工作的通知》，开展省级EOD模式试点推广工作，初步明确了力争围绕工业园区提升、农村环境综合整治、生态环境保护修复、重大生态环境治理等方面打造省级试点项目的目标，并确定给予省级试点项目绿色金融、环评审批、污染物减排总量、资金奖励等多项政策支持。为更好指导省内EOD模式试点项目实施，2023年3月，江苏省印发《江苏省生态环境导向开发模式(EOD)实施工作方案(试行)》，方案按照环境治理内容及关联产业进一步将省级试点项目细分为工业园区提升类、农村环境综合整治类、生态环境修复类、重大生态环境治理类等，并印发技术指南与资金奖励办法。截至2023年11月，江苏省已有14个项目进入省级试点库。目前，江苏省共有23个省级及以上EOD模式试点项目，总投资约663.39亿元。其中，国家级试点项目9个，总投资约278.61亿元;省级试点项目14个，总投资约384.78亿元。从生态环境治理项目类型看，涉及水环境整治及生态修复工程的项目20个，涉及土壤及地下水污染防治的项目6个，涉及固废处置利用的项目1个，涉及农村环境整治的项目4个。从开发产业看，特色农业项目7个，文旅产业项目10个，建立科创园区项目15个。从投资占比来看，财政投入约占总投资的2.5%，社会资本约占28.14%，贷款金额约占66.64%，其他资金投入约占2.72%。从组织单位来看，区县人民政府组织实施的项目14个，园区管委会或其他政府部门组织实施的项目9个。从分布来看，南京、无锡、徐州、淮安、扬州项目较多，其中无锡项目最多，共6个项目，总投资合计约146.3亿元。常州、南通、连云港、镇江无项目。
二、江苏省EOD模式试点推进工作的不足
虽然江苏省EOD模式试点已在制度创新和项目储备方面取得了一定成效，但在项目实施与政策设计上仍有4点不足。
3.1 负债率过高
江苏省级及以上EOD模式试点项目和各地谋划中的EOD项目总投资中银行贷款等负债类资产占比约为70.71%。单个项目资产负债率普遍为60%～70%，其中负债率最高的项目高达88%。即使按当前江苏省“环保贷”业务给予的优惠利率不超过LPＲ+50个基点计算，5年期的LPＲ为3.55%，最高利率不超过4.05%，仅省级及以上EOD模式试点项目1年期贷款利息16.02亿～18.28亿元，平均每个项目1年的融资成本0.7亿～0.79亿元。如果项目贷款期限更长或选择发行债券，融资成本将更高。较高的融资成本不仅会降低产业反哺收益的能力，还可能导致项目实施单位在环境治理与关联产业实施运营中，产生“挑肥拣瘦”的倾向，最后集中资源经营产业，甚至放弃环境治理工程的实施与运维，使得项目逐渐偏离预期目标。
3.2 项目现实低风险与创新示范性“两难”
从制度设计层面，各级生态环境、发改、财政部门更倾向于支持具有创新示范效应的EOD模式项目，如“生态修复+文旅康养”“农村环境整治+乡村振兴”“农业面源治理+生态农业”“生态环境提升+科创园区”等。因其实施路径更加生态、关联产业附加值更高，也更利于形成生态环境治理模式创新可复制可推广的经验，尤其是在破解苏北地区农村生活污水、农业面源污染、环太湖周边水生态环境等问题方面。但该类项目也存在项目关联性偏理论、不直接，收益来源不确定性大，实施风险高等缺点，如农业面源污染、农村生活污水治理无收益来源缺乏反哺通道，生态农业、生态养殖增收受市场环境影响较大，太湖周边生活污水治理缺乏抓手、生态文旅市场饱和等。与之相对，许多EOD模式虽因未体现治理模式创新不受管理部门青睐，但由于其关联产业链较完整、价值实现路径较成熟，已具有广阔市场，且产业与环境治理捆绑更直接，关联性更强，反而更受项目单位、社会资本与融资机构的欢迎，更易获得低息融资与较好的现金流，如“环境治理修复+片区开发”“生态环境基础设施建设+园区开发”等。由于具有创新示范效应的EOD模式项目自身存在风险，金融机构会更加审慎地向其提供融资，可能会要求增加担保条件、提高融资利率甚至拒绝发放贷款，这又进一步增加了项目资金链断裂的风险。
3.3 隐性债务风险
地方隐性债务主要有违规举债、违规提供担保、违规进行政府购买服务、违规PPP项目与违规设立地方政府投资基金5种。从EOD典型实施路径与江苏省EOD试点项目与相关管理文件来看，违规举债、违规进行政府购买服务与违规设立地方政府投资基金等3种隐性债务风险基本可借助前期审查、项目边界划定与后期政府严控等手段避免。但在江苏省EOD试点项目谋划审核与实际管理过程中，违规PPP项目、违规提供担保所产生的隐债风险往往难以识别与预防。从识别隐债风险的角度，《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》表示，规范PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐性债务，违规的PPP项目视为隐性债务;《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》明确了，采用政府和社会资本合作(PPP)模式的项目需纳入国家发展改革委或财政部PPP项目库的要求，但由于不存在“非PPP模式”的界定，大部分项目尚处前期，在后续实施推进中仍可能存在行违规PPP模式之实的所谓“非PPP项目”。从预防违规担保的角度，违规担保指地方政府以财政性资金、国有资产等为企业、单位、个人的融资提供担保承诺，主要包括向债权人出具担保函、承诺函、安慰函或制发内部文件、通知、会议纪要等。虽然江苏已发布相关文件要求不以任何形式增加地方政府隐性债务，但违规担保的隐债风险仍然可能在3个层面上发生。一是授权层面。地方政府可能因具有推动项目谋划的动机，在授权项目开发或牵头公司的自身运营过程中给予地方财政“兜底”的相关协议及承诺［5］。二是合作层面。地方国企与社会资本方的合作方式可能存在项目实施过程中使其自身陷入无限责任或相较于其自身资产过大的连带责任。三是救济层面。即使地方政府事先并未做出任何“兜底”承诺或协议，地方财政项目原则上仅按其注资比例对授权国企运营或项目开发负责。但当地方国企或项目因经营不善面临债务偿付危机时，地方政府可能会出于维稳或道义责任，通过地方财政或以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等手段对其进行“兜底”。此外，随着EOD试点申报工作的开展，江苏EOD试点项目申报主体也逐渐由区县级人民政府或园区管委会广化为基层的人民政府。随着大量财政体量更小的乡镇人民政府或街道办事处开始组织申报项目，隐性债务风险将进一步加大。
3.4 管理制度缺乏
目前，江苏EOD模式试点项目的政策文件主要聚焦于前端的谋划与申报阶段，缺乏对项目全生命周期管理的相关政策文件。项目实施、运营的规范建设、绩效考核等“后管理”工作处于“无人问津”的状态。项目实施过程监管的缺失极易造成项目实施进度滞后，甚至“烂尾”。经调研，各地EOD模式项目普遍存在项目实施进度较慢的问题。其中，部分项目是社会资本募集尚未完成，项目开工建设缺乏资金来源造成的。但也有较多项目总体进度滞后是环境治理类子项实施较慢导致的，部分实施单位由于其前期承诺的环境治理修复类子项推进难度大，且本身与产业关联性不强，难以创造明显收益，而优先推进产业类项目，“打折扣”、缓慢实施甚至暂不实施环境治理类的项目。治理、产业子项进度不一致问题加剧，将逐渐减少后期牵头公司与社会资本推进治理子项的意愿。此外，随着产业子项建设进度的推进，地方政府也可能因项目已投入较多资金且即将产生经济效益与财政税收，而不得不将治理子项缺失视为“沉没成本”，默许整个项目从EOD模式转变为纯商业开发。因此，项目管理缺失造成的影响将随着时间推移进一步加重。
四、推进江苏省EOD模式试点的政策建议
结合问题，当前推动EOD的政策应从降低融资成本、平衡风险与创新示范、严控隐债风险、加强全流程管理4个方面入手。
4.1 优化政策环境，降低融资利率
项目总投资来源主要为政府注资、社会资本和金融机构融资。在各级政府面临财政收入与一般支出普遍赤字的背景下，通过加大政府注资降低项目负债率难度较大，也不利于地方政府财政保持健康的收支状态。因此，需要采取措施增加社会资本与融资占比，前者主要难题在于招募，后者困境在于融资成本过大。EOD模式项目对社会资本的吸引除了取决于项目风险与收益，还将受外部政策环境影响。因此，优化政策环境将提升EOD项目对社会资本的吸引力。优化政策环境可从深化现有政策与拓宽政策空间两方面着手。从深化现有政策方面，对于现有“环保担”政策，可进一步优化设置EOD项目类型专项予以支持，其利率、融资期限与担保费率可参考“绿色领军发展企业”给予优惠;从拓宽政策空间来看，当前所有优惠政策基本均为生态环境部门出台或牵头出台，为进一步提升EOD模式的社会资本吸引力，建议发改、财政等部门出台更多支持政策。如设立EOD模式试点项目优惠信贷风险资金池、简化项目立项审批手续等。此外，对具有优秀示范效应的项目，可通过高位推进运营、挂牌示范，广泛宣传，开展专场招商引资推介会与金融助力对接会的手段，增强社会资本对EOD试点项目的投资信心。为进一步降低EOD项目因负债率高带来的融资成本的问题，需要同相关金融机构，尤其是人民银行或政策性银行及财政厅进行对接，推出更多大额、长期、低息甚至贴息的金融产品，如针对生态环境基础设施建设的“环基贷”“环基债”等。
4.2 根据产业创新示范性，分级支持引导
建议针对EOD项目的创新示范性，给予差异化的支持政策。针对创新示范性较强的项目前期收益不确定性大、对市场环境较敏感的特点，应重点给予优惠金融政策支持，通过延长偿债期限、降低融资利率甚至专项贴息等方式营造良好的市场环境，逐步培育其自身“造血”功能。此外，还可探索给予优惠招商条件的支持政策。针对具有自身关联性较强，现金流和收益较稳定，但前期固定资产投入大、创新示范性弱的项目，应重点给予大额授信支持，并适当辅以财政资金补助、简化审批流程等优惠政策。同时，可在其收益反哺稳定的基础上，积极引导项目向创新示范方向发展，实施开展更多可产生正外部性的环保工程，如因地制宜建设生态安全缓冲区、生态湿地等。
4.3 建立隐债管理机制，规避项目风险
需主要做好违规PPP项目的识别与违规担保行为的预防2项工作。建议从3方面建立EOD模式项目的隐债风险管理机制。一是建立EOD项目隐债识别标准。梳理归纳EOD项目的典型违规PPP项目形式，建立黑名单或建立非PPP模式白名单，加强前期审核。二是建立违规担保监管体系。由省财政、发改部门分别在项目前期立项、中期评估考核、后期竣工验收及终期运营阶段，对隐债风险进行全流程监管，重点监管地方政府对国企组织实施项目授权行为及平台公司与社会资本合作机制两方面的内容。三是探索发行项目专项债券。对可产生较好环境绩效与收益反哺的EOD项目，可探索集中打包申请专项债券，通过“显化”债务降低隐性债务风险，疏导部分优质项目的融资压力。
4.4 联合多部门，健全全流程管理机制
EOD试点项目除涉及生态环境部门外，部分项目还与农业农村、水利、自然资源、文化旅游等部门相关。建议上述相关部门针对EOD试点模式项目实施内容给予一定政策支持。为更好管理EOD模式试点项目，建议生态环境部门会同相关主管部门对试点项目联合开展监管。为实现EOD模式试点项目的全流程规范化管理，建议省财政、发改部门牵头进一步完善制定相关管理政策文件。(作者：徐文涛，高海龙)
