本文基于以基本政策工具作为X维度、生物医药产业建设主体作为Y维度、生物医药产业活动环节作为Z维度的三维政策分析框架，分析粤港澳大湾区9市生物医药政策配置情况，并综合分析产业政策环境建设的欠缺之处。
一、单维度分析
1.1 X维度（基本政策工具维度）分析
对于基本政策工具维度，粤港澳大湾区9市在各活动环节中对于环境型政策工具应用比例最大，占比达到38.21%。其中，目标规划在环境型政策工具应用比例最大，处于广州、深圳、佛山、珠海、东莞的第1位。目标规划是生物医药产业发展起步点，也是产业发展的基础，该政策工具的使用体现在政府对生物医药产业建设目标清晰，产业发展方向、规划思路明确，引导相关企业在扩张规模、提高产能的同时注重发展规律，更好地推动高新技术成果转化，助力生物医药产业质量提升。供给型政策工具在9市应用中比例最小，为26.05%，人才培养与吸纳在此种工具类型中使用占比最大。产业人才资源是带动生物医药产业发展的必须要素，在这方面可筑造培育复合型专业医疗人才基地，促使生物医药产业多元化发展；还可聚焦生物医药产业、大健康产业适当增开生物医学工程、生物制药等相关专业，加强政产学企合作，打造优质畅通的人才强化、输送平台，实现人才资源的高效配置。需求型政策工具在9市生物医药产业政策中使用比例适中，为35.73%，其中使用最多的是鼓励创新和奖励补助。现有政策主要依靠落实保费补贴、保障建设用地、建设资助平台，加快生物医药产业发展，扩大产业需求、稳定市场。在这类政策工具中，一方面政府通过对生物医药企业机构实施研究资金补助等政策降低其生产研发成本、发展压力，结合鼓励创新的政策工具使用以提高企业机构创新生产积极性、主动性，把创新理念贯彻于生物医药产业的生产实践之中。另一方面，政府通过建设多个创新平台和中心，加快创新体系发展，鼓励生物医药产业走科技创新路，使作为研发主体的企业机构在生产创新中迸发活力，此二项政策工具在广州市、深圳市、佛山市、珠海市、东莞市均有应用，目的是吸引科创实力强劲的生物医药企业入驻，从源头提高创新实力，整合产业资源。
1.2 Y维度（产业建设主体维度）分析
放眼生物医药产业建设主体维度，粤港澳大湾区9市各项政策文本内容涉及社会企业机构方面最多，共计336条。而涉及政府职能部门和高校科研院所的政策内容分别为81条和170条。在生物医药产业建设过程中，政府职能部门通过给予生物医药产业企业融资支持以改善产业外部环境，结合招商引资手段，编制生物医药产业园区发展规划纲要、空间布局发展规划和园区建设实施方案等，形成具有各市特色、联动协作式的开放型区域创新体系。产业链在产业活动的研发测试、规模扩展和市场落地中均起到重要作用，特别是医药制造业的业务流程外包、贸易流通与其紧密关联，开拓生物医药、医疗保险等相关领域国际市场，可切实提升其国际化水平、国际竞争力，使生物医药企业机构形成合力共同拉动产业建设与发展。高校科研院所主要在研发测试环节起到支撑作用，以国内外合作的多向交流沟通等方式促进生物医药专家人才、原材料资源整合，接轨国际生物医药产业研究前沿，吸收和引进世界先进的生物医药科技成果，提高研发生产的技术水平，由“制造”迈向“创造”。
图4 X-Y二维分析数据堆积条形图
1.3 Z维度（产业活动环节维度）分析
从粤港澳大湾区生物医药产业活动环节维度来看，研发测试环节在政策文本中数量最多，达319条。生物医药产业政策文本内容中涉及规模扩展环节和市场落地环节的条目分别为231条和183条。由此可见，生物医药产业产品的研发测试环节是产业的基础环节和发展关键，只有在此环节稳扎稳打，才能真正实现产业高速发展。生物医药产业的规模扩展环节与产业集群化、专业化和产业空间拓展息息相关，在此环节中，需坚持以开放促转型促发展，与国家“一带一路”倡议对接，利用区域层次化合作增添优势。在产业市场落地环节中，生物医药企业的准入资质审核通常由政府作出明确规定，规范市场准入，推动各项生物医药产品与科技服务流通市场发展。当前，9市政府正以生物医药产业新产品、新模式、新业态为重点，谋求大幅提升生物医药产业数字化、网络化、智能化水平，以进军国际市场，推动生物医药产业提质增效与转型升级。
二、二维交互分析
2.1 X-Y（基本政策工具-产业建设主体）二维交互分析
从图4的X-Y（基本政策工具-产业建设主体）二维分析数据堆积条形图可见，粤港澳大湾区9市对于政策工具的使用具有综合性，并全面覆盖各项生物医药产业建设主体，总体而言，政策文本内容涉及社会企业机构的数量最多。其中，供给型政策工具主要面向社会企业机构与高校科研院所，其通过规范产业建设用地、建立健全公共服务平台等后勤保障工作，加之项目资金投入与着重关注人才吸纳培养，直接推动生物医药产业的生产发展。需求型政策工具中，使用外包服务与国际贸易较多的产业建设主体是社会企业机构，以此接轨国际生物医药产业市场，稳定产业供给，适度刺激产业需求。而鼓励创新、交流合作、奖励补助三项工具在社会企业机构与高校科研院所中均有所运用，表明创新研发生产仍然是生物医药产业发展的重要支撑。使用环境型政策工具较多的机构是社会企业机构和政府职能部门，其中社会企业机构可通过目标规划直观了解生物医药产业未来发展方向与前景，以精准招商实现强链补链，善用融资支持、知识产权相关政策强化自身研发生产环节，而政府职能部门主要通过准入规则制定、绩效考核、区域评估等市场监督手段规范生物医药产业生产发展，加以流程简化的方式，为企业在产业研发、市场落地等各环节打开绿色通道。
2.2 X-Z（基本政策工具-产业活动环节）二维交互分析
政策文本内容统计与X-Z二维分析数据堆积条形图（图5）显示，在粤港澳大湾区9市生物医药产业活动中，应用最多的是环境型政策工具，其主要从目标规划着手，制定产业长远发展目标并规范好过程中每一环节，以加快产业经济发展，提高整体层面的布局规划。同时通过政府部门落实市场监督手段，辅用定量与定性考核、自评以及公众评价等多种形式，结合制度设定、监督检查等方式，强化企业在生物医药产业各活动环节中的社会责任、信用责任。需求型政策工具在生物医药产业各活动环节中均有应用，其中的国际贸易和外包服务版块主要与市场落地环节相关，鼓励创新和奖励补助更多被应用于研发测试环节。供给型政策工具主要应用于生物医药产业研发测试环节，如建立健全示范工程建设体系、给予产业开发指引、完善组织建设和资金人才投入等。
图5 X-Z二维分析数据堆积条形图
2.3 Y-Z（产业建设主体-产业活动环节）二维交互分析
粤港澳大湾区9市生物医药产业建设主体在各产业活动环节产生不同的作用效果，共同助力生物医药产业发展。政府职能部门主要在生物医药产品落地环节发挥效用，其通过设置不同考核项目、权重，科学、全面、客观地评估生物医药产业各区域开展相关工作情况；为保障生物医药产业发展，其还对各市生物医药产业园、实验室、产业基地、发展平台等各种基础设施建设给予的充分支持，简化企业机构、高校科研院所办事流程，进一步完善公共服务体系建设，同时落实知识产权保护与成果转化。社会企业机构在产业活动各环节中发挥着重要作用，在生物医药产业产品研发合作阶段，其主要与高校科研院所协同合作创新，从生物医药产业信息与资源从研发测试的初始阶段实现互联互通，再配合政府使用各类政策支持手段，保障生物医药产业生产研究活动，提高产业生产与创新效率。在产业规模扩展阶段，社会企业机构作为产业集群中的主要部分，直接影响生物医药产业集群化发展。
三、X-Y-Z（基本政策工具－产业建设主体－产业活动环节）三维综合分析
粤港澳大湾区生物医药产业正处在中国医药制造业飞速发展的大局下，牢牢把握生物医药发展时代机遇、实现生物医药产业腾飞是粤港澳大湾区各市生物医药产业发展目标。结合三维政策框架进行分析，9市生物医药产业于各活动环节对于不同建设主体采取了多种形式的政策工具，与产业发展需要相适应。就目前而言，9市生物医药产业政策多聚焦于产品研发测试环节，而在建设主体方面，政策内容涉及最多的部分是社会企业机构。但在现有的相关生物医药产业政策工具使用中，存在政策工具配置不均衡的问题，产业建设主体和产业活动环节应用方面有所偏倚，部分内容仍然缺乏落到实处的具体操作细节。又因当前全球新冠疫情的大环境影响，生物医药产业进出口贸易并不具有显著优势。上述问题的存在拖慢生物医药产业发展进程和拉低产业生产与创新效率的可能性。在粤港澳大湾区生物医药产业政策实施的过程中，需对内容进行协调与平衡，补充缺失内容，细化完善内容的落实。（作者：黄颖，谭清立，李勇杰）
