本文从社会资本视角出发，对社会资本参与投资开发EOD模式项目进行研究。对当前社会资本投资开发EOD模式项目面临的困境，提出可行性应对策略，为社会资本破解当前EOD模式项目开发困境提供新思路。此外，也为社会资本投资EOD模式项目提供决策参考，助力EOD模式的市场化运作和持续健康 发展。
一、社会资本参与EOD模式项目开发面临的困境
EOD模式项目实施的初衷是通过收益较好的产业反哺和平衡收益较差的生态治理内容，主要收益来源为土地增值及产业导入后形成的经营性收益。但近几年，随着国家土地财政政策的收紧，在疫情防控和经济增长放缓的背景下，EOD模式项目实施面临以下几个核心问题：
1.1 产业培育周期较长，投资收益不确定性较大
虽然国家层面对EOD模式项目出台了一系列鼓励政策。但通过产业导入来反哺项目投资收益存在较高的不确定性，特色产业培育周期长，难以测算集聚型经济效益产生的投资收益。国家层面严格控制地方政府违规举债，且当前国家房地产市场收紧，坚持“房住不炒”政策不动摇，在经历房地产业“黄金十年”后，各地方土地价格基本处于高位，土地增值溢价空间有限。
1.2 开发风险因素多，缺乏规范体系
EOD模式作为一种以生态治理为导向的新模式，尚处于尝试阶段，近几年才被逐渐推广开来，强调将生态优先的理念贯穿项目全过程。与传统的PPP模式相比，由于EOD模式的特色生态优先属性势必会产生特定的投资开发风险。与传统开发模式项目相比，新生风险因素对项目实施造成潜在危害难以预判。此外，EOD模式项目开发分阶段性，项目开发行业跨度大，涉及建设要素多，生态效益向经济效益的转化周期长、变数大。2020年国内开始试点推广EOD模式，可供风险管理研究的案例少，多数项目基本处于“边实践、边摸索”阶段，与传统城市开发模式相比，缺乏成熟规范的风险管理体系。
1.3 融资难度大，财务成本高
EOD模式项目能否成功实施，资金是最重要的保障。自2016年以来，政策性银行已发布多项有关生态环境治理、EOD模式的规划或实施指导意见，但地方财政机构尚未就EOD模式项目出台扶持性政策。受国家土地财政政策及宏观经济环境影响，出于对EOD模式项目收益来源的担忧，金融机构对EOD模式项目的授信额度往往不能满足融资需求，且融资成本 较高。
1.4 专业化要求高，开发经验不足
自EOD模式试点以来，一个主体一体化推进是当今主流开发方式，以避免出现整体的割裂，造成开发理念脱离主线。因此，EOD模式项目对参与投资开发的社会资本方综合能力和专业化程度要求高，即社会资本方作为项目开发的主体不仅要求在生态治理方面具备较高的专业化水平，还要具备片区综合开发能力，能满足从理念、规划、设计、施工、运营等开发全周期的一体化实施要求，确保项目高质量建成落地。从目前已实施的EOD模式项目来看，具备城市综合开发能力的社会资本方往往不具备成熟的生态开发的经验，而专业化生态环境治理企业不具备综合开发能力。
二、社会资本参与EOD模式项目的应对策略
针对当前社会资本参与EOD模式项目开发面临的困境，提出社会资本参与EOD模式项目开发的应对策略。
2.1 关联产业一体化实施，延长收益链条挖掘潜在收益
社会资本投资开发EOD模式项目时注重生态环境对经济价值的溢出效应，即在项目开发初期应充分调研项目关联产业和项目所在地经济社会需求，将项目开发建设内容与关联产业导入一体化规划、设计，合理规划安排建设开发内容，使项目开发建设内容与产业需求相匹配。
EOD模式项目收益来源主要通过区域生态环境质量的提升，吸引产业及人口的集聚，使得土地价值增值，即土地的一级开发是收益的重点来源。EOD项目具有经营性属性，在土地的一级开发基础上，社会资本可根据自身优势条件，参与土地的二级、三级滚动开发，将土地效益发挥到最大化，进而延长社会资本投资收益链条。此外，社会资本在参与EOD项目开发时应高度重视对项目潜在价值的挖掘，项目开发过程当中产生资源的二次利用也是增加项目收益的有效途径。例如在流域治理项目当中，河道拓宽产生的土方可与周边在建高速公路项目结合，既可节约原本的土方处置费用还可以获得二次收益。
2.2 强化风险管控，健全分配体系
风险识别是项目管理的基础，贯穿于项目开发的全过程，更是稳定合作体系的基础。EOD模式项目风险可大致划分为政策风险、征地拆迁风险、法律风险、设计变更风险、建设风险、融资风险和经济风险这几大类。对已识别的风险因素，按照项目特点和需求进行风险等级划分，综合考虑政府、平台公司、社会资本方的风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，遵照科学性和适用性的原则建立风险评价体系，以此制定风险管控措施。对尚未识别的风险因素，按照风险最优处置原则、风险收益对等原则和风险可控原则，建立风险管理机制。
良性的风险分配体系是EOD模式项目顺利实施的关键，风险分配必须坚持以“风险共担、利益共享”为基本原则。社会资本方在参与EOD模式项目开发时应注重前期研判，对已识别风险和未识别风险分别建立风险分配体系，制定风险分配机制，将风险分配机制落入合同当中，能够较为合理地将风险损失降至各方接受范围内，保障项目成功。以山东省高密市临港新城（西区）城市更新及胶河生态治理EOD项目为例，风险分配按照风险与收益对等原则，对已识别风险，由双方达成的一致意见写入合作协议；对未识别风险，按照上文所述的分配原则进行划分，并在合作协议当中明确约定，若社会资本在风险分配中承担额外风险，则提高与之匹配的收益率。
2.3 提高前期工作质量，探索多元化融资方式
社会资本方在参与EOD模式项目开发时，应注重项目前期工作质量，对项目“可融性”进行测试，即邀请金融机构参与前期工作，对项目资金来源进行评估，检验融资结构的合理性，测试项目“可融性”。以此作为项目策划设计、融资方案设计、融资风险控制的基础，形成项目融资实施方案的闭环管理。
EOD模式项目融资是决定项目能否按计划实施的关键因素，对目前已实施的EOD模式项目进行调研发现，当前EOD模式项目融资渠道主要有债券融资模式、政府出资加社会资本模式和政策性贷款加财政补贴模式。本文就这三种融资模式给出相应融资策略，具体 如下：
1）债券融资模式。债券融资相对于当前其他方式的融资模式来说是一种长期且稳定的融资方式，资本募集成功率高，但政策性要求较高。对符合政策的EOD项目应将此种融资方式作为主要发力点。
2）政府出资加社会资本模式。政府出资加社会资本模式是当前各项目主要采取的融资模式，由政府方代表的平台公司作为政府方出资代表，按照与社会资本方协议约定出资比例进行融资。此种融资方式应重点关注政府方财政及平台公司的承受能力，论证其是否能够按时履约。
3）政策性贷款加财政补贴模式。EOD模式项目具备鲜明的生态环保特色，财政补贴与政策性贷款相结合的方式是目前成本最低的融资方式，社会资本方在参与EOD模式项目开发时应积极争取通过此种方式进行 融资。
对于上述三种投融资模式，应针对自身项目特点，深入分析最契合项目需求的融资模式。在实践当中，采取拼盘融资策略，综合运用多元化的投融资方式，才能有效推动项目融资成功落地。
2.4 整合优势资源，构筑多层保障
EOD模式项目的开发是一项集合多门类的综合性开发项目，社会资本在参与EOD模式项目开发时需依托自身优势资源，集中相关产业力量，按照项目开发建设内容划分各项子工程，有针对性的策划组织实施方案，平衡项目开发过程当中的各项子工程。同时依托产业特色，发挥产业“虹吸效应”，吸引专业领域企业参与项目开发建设，弥补自身短板，形成一个整体，实现多产业、多专业联动的可持续开发 模式。
为应对社会资本在参与EOD模式项目开发时的经验不足问题，从开发建设、外部环境、政策支持三方面入手，构建多层保障措施是一项有效举措。在项目开发建设方面，社会资本方可在设计规划阶段量化各项建设内容的评价指标体系，将规划设计理念与实体工程融合贯通，将各分项工程专业化实施，社会资本方总体统筹部署。在外部环境方面，社会资本作为项目投资建设的主体，应与政府方建立“友谊”型合作机制，引导政府方参与项目开发全过程，既能保障良好的建设环境，又可以为开发建设提供指导，保障项目开发预期目标的实现。在政策支持方面，政策性支持是保障项目顺利实施的先决条件，社会资本在项目前期与地方政府进行谈判，争取配套性支持政策，这既能服务于项目开发的全周期，同时又能约束政府方行为，对政府方的责任义务进行规范，保障社会资本方的 权益。(作者：翁祥健，杨汕，郭伟)
