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国土空间规划背景下怎么做好农村产业发展的规划？

来源:中机院时间:2020-12-29 点击:2634

中机院www.reportway.org从国土空间规划的特征分析入手，探索阐明了国土空间规划对农村产业发展提出了摸清本底条件、保护与发展并重、刚性与弹性兼具的要求，从而指出新时期农村产业规划从基础分析-目标确定-策略制定-产业引导的四步走路径。

　　产业兴旺是乡村振兴的首要任务，也是留住村民、吸引各类发展要素聚集必不可少的因素，是村庄持续发展的内生动力。进入国土空间规划时代，村庄产业发展面临着生态文明建设、高质量发展和现代化治理等新要求，为此，村庄规划需在产业基础分析、产业发展目标确定、产业发展策略制定、产业发展引导几个环节做出有效应对。

　　乡村振兴战略的实施，将我国农业农村发展带入新的历史阶段，“产业兴旺”的总要求更是将农村产业发展提上新的高度，并为其指明发展方向。2018年，部门机构改革、国土空间规划体系建立又对村庄发展提出新的规划要求——村庄发展应坚持先规划后建设，坚持节约优先、保护优先，实现绿色发展和高质量发展。基于此，农村产业发展迎来新的局面，探索适应时代要求的农村产业规划新路径，可以更好地实现村庄产业兴旺的目标。

　　1、国土空间规划特征
　　1.1 国土空间规划是促进生态文明建设的规划

　　自工业文明时代以来，我国环境污染愈发严重、生态系统逐步退化、资源保有量进一步减少，已无法满足当前人民日益增长的美好生活需要。因此，十八大以来，党中央将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体框架，要求规划应关注城市与乡村的多元价值属性，包括生态、产业、文化、风貌等。新时代的国土空间规划不能单纯“以物为本”或“以地为本”，抑或单纯“以生态为本”，而要“以人与自然和谐为本”，协调好开发与保护的关系，为生态文明建设提供空间保障。

　　1.2 国土空间规划是引领高质量发展的规划

　　不平衡、不充分的空间供给无法满足人民对美好生活的向往是国情之一。国土空间规划是实现高质量发展的重要手段，因此以生态文明为导向的国土空间规划并非只关注国土空间的“自然资源”价值，还需注重其“人文社会”价值等多元价值属性，高度重视空间规划“刚性管控”作用的同时，还需谋划空间规划的“发展引领”作用。为引领高质量发展，国土空间规划要进一步推动形成生态空间优质优美、生产空间集约高效、生活空间健康宜居的“三生”空间格局。

　　1.3 国土空间规划是国家治理体系现代化的重要组成部分

　　“国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的一大目标，而建立国土空间规划体系是实现这一目标的必然要求，对实现高水平的空间治理至关重要。为此，国土空间规划需注重能用、管用、好用。能用，即要明晰各级政府部门事权，明确各级各类规划编管的重点，确保其与当级政府事权相对应，保证国家战略能够层层传导落实下去;管用，指规划编制要因地制宜，充分考虑地方特色，不沿用老思路、不套用新模板;好用，是指国土空间规划要在控制成本的基础上有效运行，提高治理效率。

　　2、国土空间规划对农村产业规划的要求
　　首先，要把握村庄资源环境禀赋，摸清本底条件。在生态文明建设导向下，村庄规划编制由聚焦土地向聚焦空间资源转变，而村域范围内资源要素种类繁多、关系紧密，为充分利用既有资源，在不破坏的前提下促进村庄产业发展，就必须全面把握村庄现状资源环境情况，摸清摸透现状本底条件，为后续产业布局与规划打好基础。具体可采取以下方式理清村庄资源本底：一是结合第三次全国国土调查成果，对村庄全域土地进行详实的比对核实，摸清“山水林田湖草”等重要资源的分布与数量规模及其开发保护利用状况;二是根据“市县双评价”成果，识别村庄全域的资源环境承载能力和关键限制因素，对村庄资源环境、空间开发特征以及国土空间开发潜力做出分析评估。

　　其次，要立足村庄全域空间，结合其他要素统筹考虑产业发展，保护与发展并重。国土空间规划作为“多规合一”的规划，要求各级各类规划坚持全域统筹，统一管控所有要素。村庄规划作为国土空间规划体系中的详细规划，也要贯彻村庄全域国土空间整体管控的要求，全盘统筹村庄生产、生活、生态空间。因此，村庄产业规划并非单纯局限于产业空间这一区域，而要结合村庄其他空间、其他要素，统筹考虑。具体可从以下三方面入手：第一，要充分落实上位规划要求，明晰上位规划对区域产业布局、职能分工的安排，明确本村所处的产业功能区，据此找准未来产业发展的方向;第二，要优化调整村庄产业空间布局，在秉持自然生态不破坏、耕地保有量不减少质量不降低、建设用地规模不过度增加的原则下，优化调整产业用地的布局和规模，为产业发展提供必要空间;第三，要制定细化、具体的产业用地管制规则，包括准入规则、用途管制、负面清单、开发强度等，并采取有效措施确保村民坚守、互相监管。

　　最后，产业的布局与引导应兼具刚性与弹性。一方面，村庄产业发展不仅涉及村集体和村民个人的利益，还关系到国家和地方的整体利益。因此，产业规划需采取一定的刚性管控手段，以确保规划的权威性与公平公正。例如，对于村内永久基本农田、历史文化遗产等，就需采取刚性的指标和边界加以控制，确保产业发展不会对其造成损害。另一方面，村庄产业规划在刚性要求得以落实基础上，还需加以弹性考量，即根据不同村庄独特的自然资源、人文风俗、发展条件、村民需求等，引导特色化、本土化产业发展[2]。

　　3、国土空间规划背景下农村产业发展的规划路径
　　3.1 挖掘分析农村产业基础

　　村庄产业基础分析是进行产业规划前的必要工作，其主要基于“三调”成果、现状调研数据、双评价结果以及上位规划要求来进行。首先，需根据上位规划的产业发展相关要求，明晰村庄所处的时空格局——对村庄区位条件、城乡要素供给等方面的空域认知以及村庄所处区域的经济发展水平、市场需求等时域认知。具体来说，空域认知需清楚认识村庄与周边城镇、乡村的空间距离以及各自的发展状况，以此判断所处的经济环境，进而深入探知村庄与周边城乡居民点之间在资源要素、生产生活服务等方面的要素供给关系;时域认知则需要了解地区居民收入水平、消费结构等数据，分析市场需求度。据此剖析村庄在不同层面所承担的产业分工和发展依托，为判断村庄产业发展趋势、挖掘村庄产业发展潜力、选择主导产业提供区域支撑。

　　其次，需要综合“三调”和现状调研成果，分析总结村庄全域范围内现有的各类资源要素种类、规模和分布，包括“山水林田湖草”等自然资源和“特色文化、特色民俗、特色风貌”等人文资源，并进行一定的梳理，为下面产业类型、产业规模、产业分布、产业运营等打好基础。同时，辅以“双评价”分析，明晰村庄产业发展潜力、规避相关风险，确保产业规划的可行性。

　　最后，村民意见的收集也不可忽视，在调研过程中需开展必要的产业专题问卷和访谈，重点关注村民所倾向的产业类型、运作模式等内容，广纳民意，为后续产业发展目标和策略的确定提供一定参考。

　　3.2 确定农村产业发展目标

　　村庄产业发展目标的确定应综合上述三个方面的产业基础分析，大体可以概括为以下4点：

　　一是提升村庄“造血”功能，积极整合利用村内各类资源，因地制宜地引导产业发展，依托自身优势带动产业的良性循环发展，进而实现村庄产业可持续发展;

　　二是增加农民与村集体收入，通过加强现代农业建设，促进村庄产业融合互动，创造更多就业机会，创新更多增收渠道，从根本上带动村民提升生活质量;

　　三是提高农业综合生产力水平，通过积极融入区域产业分工，加快农业生产方式转型，促进产业结构调整，并依托既有产业基础大力发展特色产业，同时不忘推进生态农业、品牌农业的建设，以多元手段促进农业综合生产力不断上升;四是要弘扬村庄传统文化，保护并传承发扬村庄物质和非物质文化遗产，在确保其不被破坏的前提下，考虑与村庄产业相结合，以活化利用的方式促使其重获新生。

　　3.3 制定农村产业发展策略

　　村庄产业发展策略需从村庄现实基础和发展目标出发，结合国土空间规划提出的有关要求而定。首先，产业规划应统筹村庄资源本底条件和国土空间规划的刚性管控要求，夯实传统农业基础。第一步，要落实好上位规划划定的永久基本农田保护红线，统筹安排农林牧副渔等农业发展空间，确保农业生产的基础条件扎实稳固;第二步，要依据现有农业资源，统筹考虑各类农业建设的可行性与综合效益，采取有效的措施引导农业生产向规模化、品牌化、高效化、生态化转变。

　　其次，要贯彻国土空间规划“全域覆盖、全要素统筹”的理念，将自然生态、文化、风貌等要素纳入村庄产业规划的考虑之中，推动产业融合发展。规划需将产业发展与当地独特的自然景观、文化风貌、民俗技艺相融合，通过产业集聚、产业联动、技术创新等方式，引导农业生产、农产品加工与销售、农村旅游和服务等有机融合，形成农业为基、特色为魂的农村特色产业，推动村庄产业向复合化、特色化、专业化、规模化转型。

　　再次，村庄产业发展既要注重刚性内容的落实，也要留有弹性选择的余地。一方面，要强调村庄产业发展不得侵犯损害村庄生态保护用地、永久基本农田和历史文化遗产，要确保有污染、有损农业发展的产业腾退出去;另一方面，产业规划要因地制宜、因人施策，可以根据各自然村的地形地貌、自然资源、产业基础、村民需求等制定多样化的产业发展类型、产业规模及布局、产业运作模式，以供村民村集体选择。

　　最后，在产业规划编制过程中需考虑其可实施性，将产业引导和布局充分落实到行动中去。有效的措施包括制订“近期行动计划”和“实施保障机制”。近期行动计划需要根据既定的目标任务，综合考虑财力、人力和村民的迫切需求，明确近期亟需落实的产业项目的内容、位置、规模、资金筹措、责任部门以及建设时序。实施保障机制则要求采取必要的手段，持续跟踪、监督、评估产业项目的推进状况，确保产业项目的实施朝着目标方向进行。

　　3.4 进行农村产业发展引导

　　在掌握村庄产业基础、明晰产业发展目标和发展策略之后，需对村庄产业发展进行具体的规划引导，主要包括主导产业选择、产业项目策划、产业空间布局三方面的工作。

　　村庄主导产业需依据上述产业发展基础、发展目标和策略来确定，一般可以分为农业主导型、加工主导型、商旅主导型和混合发展型。农业主导型适用于村内农业资源、山林资源丰富、养殖条件良好的村庄，面向村民及周边市场提供绿色农副产品，可采取村民合作社或企业承包的方式来扩大农业规模、提高村民收入。加工主导型针对有特色传统手艺的村庄提出，其产业面向的客户、运作模式和发展目标与农业主导型相似，但输出产品主要为手工艺品、农产品加工和文创产品等。商旅主导型则需要村庄拥有良好的景观资源、人文资源和交通条件，面向周边城镇游客、企业等提供度假观光、餐饮民宿、会晤场所等服务，运作方式多样，包括村民自主、集体合作、企业开发、政府主导等。混合发展型则适用于各方条件均满足的村庄。

　　村庄产业项目策划则是产业空间落地的重要工具，策划项目应遵循适宜性、可行性、价值性原则，建立村庄产业发展项目清单，对规划的产业项目进行包装、推介，指明各产业项目的位置规模、运作模式、目标重点。

　　继主导产业选择和产业项目策划之后，要进行村庄全域空间统筹，将产业发展需求进行空间落定。村庄产业空间布局应遵循区域协作、全域覆盖、环境保护原则，统筹规划第一、第三产业空间布局，合理确定农业生产区、农副产品加工区、旅游发展区等产业功能区的分布与规模，同时进行相关产业的项目布局。

　　结语
　　文章从国土空间规划的特征分析入手，探索阐明了国土空间规划对农村产业发展提出了摸清本底条件、保护与发展并重、刚性与弹性兼具的要求，从而指出新时期农村产业规划从基础分析-目标确定-策略制定-产业引导的四步走路径。(作者：周鑫)

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