土地是城乡和社会经济发展的基础和命脉。随着城市升级和产业转型持续推进, 提升改造村级工业园成为拓展城市发展空间、改善城市面貌和人居环境的主攻方向。本文将以佛山市南海区为例, 对村级工业园改造提升进行探索和研究。
前言
改革开放30多年来, “村村点火, 户户冒烟”一度成为对珠三角工业化进程的生动描述, 也为珠三角经济腾飞奠定了原始积累, 但随着城市化的推进, 经济发展模式的转变, 传统村级工业园产业低端、发展模式粗放、自主创新能力不足等问题越来越突出, 特别是“中国制造2025”、“大众创业、万众创新”等新发展理念的提出, 要求村级工业园必须顺应趋势寻找新的发展坐标, 对资源的整合要从简单的“要素驱动”向“创新驱动”转型, 在旧产业日渐式微的情况下寻找到新的发展动力。对于村级工业园发展过程中遇到的各种问题, 珠三角各地进行了一系列改造提升的探索, 其中佛山市先行先试, 通过“三旧”改造的探索, 探索了一条通过村级工业园改造实现城市提升之路。本文以佛山市南海区为例, 探索新背景下的村级工业园改造提升行动策略。
1 现状概况
1.1 相关概念
村级工业园指国家、省、市、区、镇级工业园以外的工业集聚区 (点) 。
村级工业园改造提升分为综合整治和产业转型升级两种类型。本文的改造提升专指产业转型升级类, 主要以“旧厂房”改造和招商引资为抓手, 融合整体拆建、加建扩建、局部拆建和功能改变等方式, 释放产业空间用地资源, 淘汰低端产业, 优化提升传统产业, 引入高端、高产业等提升方式。
1.2 村级工业园现状特点
1.2.1 数量多, 总面积大, 空间分布零散
由于村级工业园是属于“乡村也能够发展工业经济”特定时代产物, 并受来自不同集体经济组织的直接控制, 村级工业园仅有少数是连片的, 更多的是零星分布 (图1) 。据有关数据显示, 南海区现有村级工业园685个, 占佛山市村级工业园总数的66.1%;占地面积约14.2万亩, 占了全区集体建设用地的78.1%, 占全区建设用地面积的比重为17.3%。
1.2.2 土地产权复杂, 剩余租约期长短不一
根据调查结果 (见表1) , 在所有村级工业园中, 涉及多个村集体经济组织共有的有206个, 占全区总数的30.1%;剩余租期在5年以上的有347个, 占全区总数的50.7%。项目改造则牵涉多方利益诉求, 谈判成本高、历时长, 补偿和土地收益方案难获得共识等问题。
1.2.3 产业形态低端, 土地利用效益低
据调查, 南海区村级工业园内产业以五金、陶瓷、制鞋、纺织、家具等传统制造业企业为主, 曾经为社会作出了巨大贡献, 但这种高耗能、高污染、低产出且分布零散的粗放式产业, 已经无法适应新时代城市发展要求。根据《2016年南海区统计年鉴》, 占全区建设用地比重高达17.3%的村级工业园, 工业产值却不到全区10%, 土地利用单位工业产值低下。
1.2.4 经济形态单一, 管理粗放
据调查, 绝大多村级工业园都以土地或物业出租的方式租给一些生产工艺落后、生产方式粗放的企业, 从而获取租金收益, 即村集体只经营土地不经营实业的“包租公”模式。这种单纯依赖收取租金获益的粗放经营模式, 直接导致了企业进入门槛低、管理不到位等问题, 从而给周边地区带来废水、废气、噪声、固体废弃物等污染, 造成村级工业园的低档次和低效益, 甚至给社会稳定和招商引资都带来负面影响。
2 村级工业园改造面临的困难
2.1 土地产权分散, 地块分布零碎, 土地整合难度大
由于涉及多个土地权属人, 产权分散且复杂, 村级工业园改造过程中动辄涉及多个利益主体的不同诉求。一是会给拆迁补偿安置等前期土地整理工作带来较大挑战;二是在拆迁补偿和土地增值收益方案在多样利益诉求下, 难以达成一致意见, 项目夭折几率增大;三是不同土地产权主体间, 以及土地产权主体与政府之间的利益博弈始终难以平衡, 是土地整合不可回避的坎。同时, 由于部分村级工业园的地块分布零散而破碎, 占地面积不大, 又进一步会加大土地连片整合开发难度, 影响招商引资和产业承载质量。
表1 南海区村级工业园涉及权属数量情况表
注:12个村级工业园权属人信息不详, 未列入统计。
2.2 历史遗留问题多, 产权主体参与积极性不高
一方面, 村级工业园除了权属复杂的问题之外, 还是无证无照企业的集聚地, 数据显示, 园内企业中23%的是无牌无证的, 总数量超过4200家, 而产权的清理需跨越多个政策线条, 完善手续时间周期长;另一方面, 受土地级差收益的影响, 在改造意愿上, 村集体也追求利益最大化。一则倾向于转为国有改造为房地产项目, 以一次性可获得大额收益;二则对于改造为产业项目, 则宁愿维持现有的“包租公”模式, 以待土地的保值增值, 保障自身和后代的长远收益。由此产权主体的改造意愿不强, 也是造成村级工业园改造提升推进受阻的一个因素。
2.3 比较效益不高, 社会资本参与意愿不强
首先, 与房地产、电商等见效快的产业不同, 工业园投资周期较长, 回报慢, 机会成本较大, 社会资本的投资意愿总体不强, 尤其在当前经济下行压力较大的环境下, 工业企业的投资利润率相对较低, 开发商的投资信心下滑, 提别使得部分区位条件一般的工业园存在招商引资困难。
其次, 村级工业园的土地为集体经济组织所有, 在使用权的权限和土地保值增值等方面与国有建设用地相比稳定性较差。对于企业而言, 村集体建设用地不是高端、高科技企业的最优选择, 这种权利和制度差异形成的经济收益差异, 导致村级工业园被冷落。
再次, 受村级工业园的发展条件、周边道路基础设施配套不均衡等区位因素的影响, 区位条件不同的村级工业园的招商和改造成果具有较大差异。
3 村级工业园改造提升行动策略
3.1“地从哪来?”———产权理清, 土地整备
土地整备工作是集体建设用地改造的前提, 加强土地整备有利于提高集体建设用地改造进程和效果, 而理清土地产权, 才能因地指引制定土地获取途径, 才能解决地从哪来的问题。
3.1.1 差异化完善土地利用手续
首先, 摸清村级工业园的土地权属和土地利用状况, 才能推进集体建设用地的合法使用。其次, 土地合法性认定和调整, 对符合土地利用总体规划的工业园, 有土地使用证的可直接纳入改造范围, 无证则需补办相关手续;对不符合土地利用总体规划的工业园据范围和功能情况申请调整规划后, 办理产权证相关手续。
3.1.2 保障土地使用权益的的稳定性
村级工业园土地主要为集体建设用地, 而村级工业园改造后的土地利用方式有转为国有建设用地和继续保留集体建设用地两种方式。
由于国有建设用地在土地使用权上完整性、稳定性更高, 也是当前社会投资的首选, 因此, 在廉价劳动力逐渐消失, 集体经济锐减但村民刚性分红需求不断增长的现实境况下, 地方政府需要从村集体长远利益考虑, 按照蓝图规划先行, 配套政策支撑的原则, 引导村集体自行愿意将土地转为国有建设用地改造, 避免村庄发展落入“福利陷阱”。
对于保留集体建设用地属性的, 由于其土地流通范围不如国有建设用地, 对投资开发方的引入和工业企业的进驻都产生较大限制, 因此要采取长租期等方式补救, 从而提高土地使用权的稳定性, 并充分发挥南海区是农村集体经营性建设用地入市改革试点区的政策优势, 利用试点政策推进村级工业园的集体建设用地入市, 获得融资抵押等完整权利, 集体建设用地和国有建设用地的“同地、同价、同权、同责”有助于改造提升的质量。
3.1.3 优化土地整合模式
一是在实施主体上, 政府主导, 以及以政府主导和投资开发商共同推进的多元化土地整合方式。二是在整合内容上, 核心在使用权和所有权确认和归并的权属整合。物理空间整合是整合资源, 适度打破村级工业园区的地域空间限制, 整合零散分布的存量、低效建设用地。因此, 土地整合需立足规划先行, 对分布散、规模小的村级工业园采取连片整合, 特别是涉及基础设施配套建设的, 在基于依法、农民利益不受损的前提下, 要求农民作为土地使用权人, 必须让出一定的土地用于基础设施配套, 以达到有利于产业的承载。三是在整合手段上, 通过经济社联合申报和土地置换等方式开展。鼓励连片地块上的不同权属单位联合申请项目认定, 改造有成效的在后续阶段可进一步加大给予联合申报单位的资金奖励;对需要进行土地空间置换的地块, 遵循“面积相近、价值相等、双方自愿、凭证置换”。
3.2“地到哪去?”———土地利用、土地供应
3.2.1 改造提升的路径选择
村级工业园改造提升除了改业态还可改管理模式, 因地制宜地实现产业、环境和城市的升级的多样化路径, 具体情形见表2。
3.2.2 探索土地混合出让制度
混合出让制度是南海区在国家和广东省各项先试先行的试点机遇里, 结合新形势下“三旧”改造的实施, 探索出来的一种土地供应制度, 即是将“二改二”和“二改三”融合起来出让。“混合出让”包括两方面内容:一是土地用途性质的混合出让, 即出让地块从单一功能向多功能转型;二是所有权性质的混合出让, 即出让地块既有国有性质用地, 也有集体性质用地。推动出让地块由单一属性向综合属性转变, 目的在于推进集体建设用地和国有建设用地的“同地、同价、同权、同责”, 提高集体建设用地的资产流通能力, 赋予集体建设用地更完整的使用权利, 最终同样提升土地价值, 以吸引更多的社会资本参与改造。
用途性质混合如将单一生产功能项目改造为融合住宅、商服、办公、生产等功能齐备的综合性项目, 让土地利用效益和功能都有显著提升。所有权性质混合, 则是让商住功能转为国有建设用地, 产业功能保留集体性质, 提升村集体股份社积极性, 从开发上引入同一个开发商规划共建, 保障资金提升改造效益。
3.2.3 探索工业厂房分割销售制度
厂房的分割销售制度与土地混合出让制度相互衔接的, 目前国家尚无统一的法律法规制度明确工业用地上的厂房或办公楼的产权分割销售, 但珠三角部分城市在实践中形成了地方性政策规范。如深圳、东莞、中山以及佛山顺德区等地区已经在实践中形成了“旧厂房”改造后的分割销售制度, 并出台了地方性政策规范。因此, 制定产业厂房的分割销售具体实施细则是推进村级工业园改造提升、提高社会资本主动性、促进微小产业发展和提高集体建设用地效益的必要步骤, 但需明确和界定工业厂房的产权分割对象和范围、产权分割条件、产权登记、企业的准入标准等相关方面, 制定产业厂房的分割销售具体实施细则, 推进村级工业园改造提升、提高社会资本主动性、促进微小产业发展和提高集体建设用地效益。
表2 南海区村级工业园改造提升方向与途径
3.3“资金哪来?”———多举并进、市场参与
除了行政力量, 珠三角村级工业园的改造还受到了市场力量的驱动。因为充足的资金是确保村级工业园改造顺利进行的必要因素, 引进社会资本是扩充资金的主要方式, 根据改造资金来源的不同, 可将资金分为:
3.3.1 纳入“三旧”改造的资金筹措方案
对于符合“三旧”政策的村级工业园用地改造, 纳入“三旧”改造范畴, 统筹资金安排。从农业土地开发资金收入、耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费中筹集资金, 用于村镇工业用地复垦、村镇工业用地综合整治改造等用途。
3.3.2 市场主导的资金筹措方案
积极探索市场主体参与村级工业园改造, 可采取引入房地产企业, 赋予其建设工业厂房和出租物业获利的权利, 或引入新型产业主体自行筹集资金进行改造。对于直接将土地出让给产业实体的, 可以采用产业扶持基金或股权投资资金的形式筹措资金。
3.3.3 鼓励村集体经济入股
鼓励村集体以多种方式参与村级工业园的改造提升, 村集体出资自行对工业园进行改造, 或以地作价入股等方式参与改造。通过入股分红的方式参与村镇工业用地优化配置的经济收益分配方法, 一方面增加改造资金来源, 另一方面有利于集体经济收益的增值。
3.4“谁来改造?”———政府统筹、组织实施
由于工作环节多、覆盖面广, 为顺利和高效地推进村级工业园改造, 县级政府应着力加强统筹力度, 从组织架构和部门分工上安排和落实工作任务, 制定工作的约束和监督机制。
4 结语
村级工业园改造提升是城乡发展在新城市化、工业化进程中不可回避的问题, 也是城乡资源环境重新整合和优化配置的历史必然。在“中国制造2025”、“大众创业、万众创新”等城市转型升级的新背景下, 村级工业园改造势必将迎来包括处置历史用地遗留问题、灵活供地方式等方面的政策利好, 但同时也面临来自经济、社会、法律法规和政策等方面的新风险。南海区村级工业园在广东唯一试点集体经营性建设用地入市改革、“多规合一”的全国试点改造城市等先试先行背景下, 进行了新的尝试。虽然各地具体情况各不相同, 希望对改造策略层面的探析可以为其他地方的村级工业园改造提供借鉴。（作者：谭朝艺）
