4 修复空心村的政策建议
4.1 改革农村户籍制度
随着我国户籍制度的改革，农村居民进城落户的政策越来越宽松。2016年衡阳市已全面放开城镇户口落户的限制，并规范了租住人员办理落户的条件和程序。在打开农村人口向城市转移大门的同时，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权[9]。《2019年新型城镇化建设重点任务》指出，在城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万～300万的大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万～500万的大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制[10]。
在此基础上，我们还要探索一条差别化、精准化的落户政策，推进农村人口进城落户，允许租赁人口在城市公共户口落户。实现农村户口和城市户口统一，使农民不再被土地所束缚。户籍制度的改革，为愿意向城市转移的农民提供了条件，也容易被城市所接纳。如此，粘附在户籍关系上的种种差别被统一，有利于农村的发展。
农村户籍制度改革之后，并不影响留下来的农民对土地的承包权，农民可以继续享有宅基地和承包地。继续在农村种地的农民可改变种地的方式，提倡机械化、规模化经营，做新型现代农民。
4.2 优化农村土地结构
4.2.1 完善村民自建房的审批制度
2016年衡阳市出台了《衡阳市农村村民建房管理暂行办法》，以节约用地、拆旧建新、依法审批等为原则，严格了审批程序，加强了监督管理。该办法有效地控制了农村自建房的建设数量和规模，基本农田、水源保护地、防护林地得到了有效的保护，坚决拆除未审批和未按要求修建的建（构）筑物。
4.2.2 加快完善宅基地流转制度
一方面，将符合条件的旧宅基地改造为耕地或林地，不仅可以缓解我国耕地资源紧张的情况，还可以提高农业规模效益。另一方面，对农村宅基地进行商品属性的确认，在遵守相关法律法规的基础上，引入市场机制[6]。如引入拍卖竞标机制，使农民闲置的宅基地自愿有偿流转，激活农村土地资源。针对空心化较严重的村庄，可以整体搬迁或兼并，不仅可以节约土地资源，还可以为农民提供多、更好的就业机会。合理规划自然村庄，突出生态和乡愁，传承历史文化，注重保护重要历史遗产和民俗文化，挖掘文化底蕴，形成一村一风格的规划格局。
4.2.3 创新耕地流转方式
相关部门应加强农村耕地流转服务网络建设，确保耕地流转的合法性，为现代农业产业提供良性发展环境。在维护农民利益的前提下，依法遵守自愿和有偿的原则，将耕地流转、农村劳动力转移就业及农业产业化三者相结合，吸引工商资本参与农村耕地流转，培育现代农业经营主体，促进农村经济的发展[12]。
4.2.4 妥善解决失地农业人口的安置问题
农村土地的流转使土地的权属转移、农民的权益转让，带来了诸如再就业困难、生活支出增加、收入减少、农业种养业发展受限等问题《衡阳市失地农业人口安置问题研究》。解决的途径有：第一、通过货币补偿结合就业安置。第二、通过技能培训，鼓励再就业或创业。第三、完善对失地农业人口的社会保障措施，使其能更好地融入城市。第四、对接纳失地人口的企业进行合理的税费减免。第五、向失地农业人口提供廉租房或公租房，并为其子女提供入学机会。
4.3 加大空心村改造的资金投入力度
空心村的改造，资金投入是基本前提。截止2016年末，衡阳市已完成100%的村通公路，87.1%的乡镇集中或部分集中供水，95.9%的乡镇生活垃圾集中处理或部分集中处理。76.0%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理，14.6%的村生活污水集中处理或部分集中处理，48.5%的村完成或部分完成改厕[13]。农村公益设施得到了很大的改善。受基层政府财力的限制，农村教育、文化、医疗等公益事业以及农业、水利等基础设施的建设仍然存在困难。在空心村改造项目中，政府资金投入明显不足，农民自筹资金压力大。在争取更大的政府资金支持的同时，要有效利用农村金融服务，借助社会工商资本，引入投资项目等多种融资渠道，以满足空心村修复的资金需要。还可以加大农民自主创业的担保贷款力度，出台返乡农民自主创业担保贷款优惠政策等[1]。
4.4 建立和完善农村社会保障体系
农村的发展关键在人。高质量的农村教育、医疗、养老等资源的供给是增强农村人口集聚力的重要因素。
4.4.1 要培养人才、引进人才、留住人才
人才是乡村振兴、社会进步的第一资源。为促进人才振兴、经济发展，衡阳市委人才办设立了一个亿的专项经费用于引进高层次人才。在建设社会主义新农村，解决空心村问题上，不仅需要高层次人才，还需要培养新型农民。一要加大农村义务教育事业的投入力度，集中办学，增强农村师资力量，让留守儿童能接受良好的教育，为农村培养出高、精、尖人才提供条件。2019年耒阳市在艰苦边远的乡村教师招聘中，因地制宜地提出了户籍限制的要求，为农村教育留下师资力量打下了基础。二要对农民开展新型农业技能教育培训，用新思想、新技术去武装农民队伍。2018年，衡阳市农业科技特派员进行了84次农业技能培训，培训2 000余人次。衡阳市农业科学研究所派出专业科技服务团队，为衡阳地区优势农业产业提供技术咨询和技能培训。三要完善城市随迁子女的教育资源供给制度，实现城市教育资源普遍向随迁子女开放，中小学阶段实现零门槛入学，让随迁子女能在流入地顺利地参加中、高考。四要建设好现代农村产业服务平台，争取引进更多外来高技术人才，并留住返乡人才，让他们能在在农村发挥所长，为乡村振兴提供关键的人才资源。
4.4.2 提高医疗水平，完善社会保障
优化农村医疗机构，完善农村医疗设施设备，提高医生执业水平，方便农村的老龄、低幼人口就医。同时也要提供社会保险、社会救济、社会福利等最基础的生活保障，促进农村生活的稳定。
4.4.3 改善农村养老条件
针对农村老年人对养老和医疗的需求，可以考虑医养结合的养老模式，为农村老年人提供医疗卫生与养老相结合的服务，最大限度地满足农村老年人对养老健康的需求，实现“有病治病、无病疗养”的养老服务[8]。良好的养老条件必须以资金为基础，农民家庭的收入水平直接决定了老年人的养老保障。要改善农村的养老条件，首先应提高农民的收入水平。其次应完善养老保障制度，适当提高农村养老金水平，医养结合政策可适当向农村倾斜，减轻农村养老负担，让老有善养的愿景早日实现。
4.5 建设特色农村产业
调整农业产业结构，建设特色农村产业。产业是发展之基，特色是产业发展的竞争力。经改造或拆除的空心村会产生大量空余土地，利用这些土地吸引外来资本到本地投资。如通过招商竞标的方式，利用农村自然优美的地理优势，给农村带来农业、林业、畜牧业、旅游业和服务业等投资项目。优化农村产业结构，发展第二、三产业，从而盘活农村经济。特色农业、乡村民宿及农业休闲观光旅游是空心村改造的重点，相关部门应完善农村产业监管制度，拓宽资金借贷渠道，保障农村产业有序、健康发展。如衡南县栗江镇鸿祥种养专业合作社与衡阳市农业科学研究所合作，通过科企技术合作，开发了衡阳丘岗地名特优水果园，继而发展为休闲观光农业，不仅带动了周边村民致富，还吸引了外来资本来本地投资。耒阳市东湖圩镇观音阁村利用罗宵山脉的天然自涌泉资源，通过招商引资，开发了优质的矿泉水和果汁饮料，同时从长沙引入资金和人才，进行生态鲟龙鱼养殖，培养了100多名新型农民，提供了100多个就业岗位，实现了“发展一个产业、致富一方百姓”的目标。
5 结语
空心村现象是我国乡村发展的必经之路，空心村的修复是我国乡村振兴战略实现的必备条件。在这个大背景之下，通过乡村文化传承、乡村旅游、生态农业、特色农业、培养新型农民等实现乡村振兴战略成为研究者关注的热点。但是我国空心村的形成由来已久，地域差别较大，乡村振兴也需要多方面的努力。通过衡阳市空心村修复的研究表明，为实现我国乡村振兴战略目标，人才振兴是关键、教育振兴是前提、资金投入是基础、政策支持是保障、产业发展是途径。在此基础上，为防止出现千篇一律的建设模式，因地制宜探索具有地域特色、可持续发展的乡村振兴途径，将成为以后研究的重点。（作者：李维 王春发 朱捷 许忠海 阳建斌 高静 周军 张红 孟亚萍）
