党的十九大报告中把城乡融合发展作为乡村振兴的道路选择有其现实依据和理论依据。城乡融合的基本要求是社会作为一个整体的协调发展, 体现了社会发展规律与人的主观能动性的统一, 其核心取向是以人为中心, 价值目标是实现人的自由全面发展。回顾我国历史进程发现:自传统社会以来, 城市和农村便走向分化与对立, 与之相伴的是城市的日渐繁荣和农村的日渐衰落。21世纪以来, 城乡关系出现转折并开始走向一体与融合, “三农问题”得到有效缓解。但是我国城乡发展不平衡、农村发展不充分问题仍旧是现代化进程中的短板。文章认为只有走坚持农业农村优先发展、体制机制改革创新和以人为中心的城乡融合发展之路才能实现乡村振兴。
乡村振兴战略是党的十九大报告中列举的七大战略之一, 是以习近平同志为核心的党中央对新时代“三农”工作的决策部署。党的十九大把“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”作为实施乡村振兴战略的路径选择, 是对城乡关系演变的历史总结、现实考量和未来规划。在此基础上, 2017年中央农村工作会议进一步强调:走中国特色社会主义乡村振兴道路必须重塑城乡关系, 走城乡融合发展之路[2]。本文以城乡发展道路为对象, 以城乡关系的历史变迁为视角, 研究城乡关系变迁对乡村兴衰的影响, 探讨城乡融合道路的必然性和重要性。学理上, 社会本体论的运用拓展了城乡关系研究的思路;对策上, 指出了融合发展的误区与陷阱, 提出了融合发展的思路, 希冀能对城乡融合发展具有启示意义, 以更好地为当下城乡融合发展服务。
一、走城乡融合发展道路的依据
将城乡融合发展作为乡村振兴的道路选择有其客观的现实依据和科学的理论依据。
(一) 现实依据
改革开放四十年来, 我国现代化建设虽取得巨大成就, 但是“当前, 我国社会中最大的发展不平衡, 是城乡发展不平衡;最大的发展不充分, 是农村发展不充分”[3]。农民日益增长的美好生活需要与城乡发展不平衡、农村发展不充分之间的矛盾突出。城乡发展不平衡主要体现在财政投入、经济发展和居民收入等方面。有财才有政, 充足的财政是政府提供基础设施和公共服务的保障。但长期以来不完善的财政制度以及地方政府基于政绩观的城市建设偏向, 导致城乡之间财政投入差异巨大, 由此带来城乡发展的极不均衡。有人形容“中国城市像欧洲, 中国农村像非洲”, 这一说法虽有夸张成分, 不恰当也不严谨, 却值得深思。我国过去发展中重点区域在城市、重点产业是非农产业, 在政策的推动下, 大量资源由农村单向输入到城市, 城乡发展差距逐渐拉大。城乡发展不平衡突出表现在城乡居民收入的巨大差距。根据国家统计局的数据显示:1984-2009年, 我国城乡居民收入差距逐年扩大, 收入比由1.84扩大到3.33, 2010年以来虽然城乡居民收入比值不断下降, 但当前2.72∶1的比值在国际上仍属于较高水平1。不仅如此, 虽然收入比值在不断缩小, 但收入差距的绝对值却在扩大。农村发展不充分主要体现在农业竞争力不强, 农村发展动力不足, 农民增收不稳定。农业竞争力不强表现为:农业用了全社会约三分之一的劳动力获得不足10%的国民生产总值, 农产品质量不高且生产成本远高于国际水平, 出现“国产进仓库, 进口入市场”的尴尬局面。农村发展动力不足表现为:许多农村空心化和老龄化现象严重, 乡村逐渐缺少人气和财气。农民收入不高且增收不稳定, 农民收入主要来自务农和务工。农资价格上涨使农业时常增产不增收, 农民工进城务工普遍不稳定、工资低、缺保障。
(二) 理论依据
城乡融合思想是马克思、恩格斯以唯物史观为基础, 对空想社会主义者的城乡关系设想进行批判和吸收的产物。马克思主义认为生产力和生产关系的矛盾运动推动着社会的发展。人类社会初期, 生产力水平很低, 农业与手工业直接结合, 城乡也是混沌一体的状态。城市是生产力发展到一定阶段的产物, 农业与手工业分工打破了城乡混沌一体的状态, 便开始了城市与乡村的分化。马克思[4]认为, 物质劳动和精神劳动的最大一次分工, 就是城市与乡村的分离。城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地域局限性向民族的过渡而开始的, 它贯穿着文明的全部历史至现在。旧式分工的出现推动了城乡走向分离与对立, “某一民族内部的分工, 首先引起工商业劳动和农业劳动的分离, 从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立”[4]。生产力发展的同时也带来生产关系的变化, 私有制出现并从制度上决定了城乡对立, “城乡之间的对立只有在私有制范围内才能存在”[4]。马恩一方面客观评价了城市的积极意义以及城乡对立的历史必然性, 另一方面也看到了这种对立带来了城市的畸形发展、农村的萧条并成为“一切进一步发展的障碍”[4]。城乡对立并非发展的最终状态, “农业人口的分散和大城市工业人口的集中, 仅仅适应于工农业发展水平还不够高的阶段”[4]。随着生产力不断发展直至共产主义社会, “由社会全体成员组成的共同联合体来共同和有计划的利用生产力;把生产发展到能够满足所有人需要的规模;结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况;彻底消灭阶级和阶级对立;通过消除旧的分工, 通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利, 通过城乡的融合, 使社会全体成员的才能得到全面发展”。
二、城乡融合思想的不同解读
城乡关系问题的研究具有世界性, 西方学者对城乡关系也有许多见解。同时, 由于马恩对城乡融合的论述散现于许多经典著作当中, 使得后来学者对马恩的城乡融合思想有了诸多不同的观点。
(一) 西方学者对城乡关系的论述
英国学者埃比尼泽•霍华德[5]提出从克服城乡二者缺点出发的“城乡成婚”观点, “城市和乡村都各有其优点和相应缺点, 而城市———乡村则避免了二者的缺点……城市和乡村必须成婚, 这种愉快的结合将迸发出新的希望, 新的生活, 新的文明。”布罗代尔[6]认为城乡应该是互为前提、共同发展的关系, “城市与乡村从来就不会像水和油一样截然分开, 同时兼有‘分离和靠拢、分割和集合’‘农村和城市互为前提’:我创造你, 你创造我;我统治你, 你统治我;依次类推, 彼此都服从共处的永久规则。”
(二) 对马恩城乡融合思想的不同解读
由于马恩并未对城乡融合进行过系统的论述, 使学界对马恩的城乡融合思想有了许多不同的见解。有的学者按照城乡关系的历史阶段进行划分: (1) 三段说:“城乡融合发展包含城乡混沌一体、城乡二元对立和城乡融合三个阶段”[7]。 (2) 四段说:“人类的发展历史可以概括为乡育城市—城乡分离—城乡对立—城乡融合等几个阶段, 把人类历史分为四个阶段, 城乡融合是最后的阶段”[8]。 (3) 五段说:“城乡关系是沿着城乡混沌—城乡对立—城乡关联—城乡统筹—城乡融合的历史发展脉络推进的”[9]。还有一些学者侧重强调城乡融合的过程及结果, 如互动一体说, “所谓城乡融合就是城乡从分离、对立, 在互动中逐渐走向融合的过程, 并逐步实现城乡一体的结果”。公正平等说, “城乡融合思想在当代可以解读为城乡身份认同的平等性、城乡生活选择的自主性、城乡建设发展的趋同性和城乡幸福体验的一致性”。
(三) 马恩城乡融合思想的社会本体论解析
以上学者无论是按历史阶段进行划分还是对过程与结果进行分析, 都对学界认识城乡融合有很大的借鉴意义。但本文认为对城乡关系这一基本的社会关系的认识还是要从马克思主义社会本体论出发, 抓住唯物史观中生产力与生产关系矛盾运动这条主线, 同时看到人在推动社会发展中的主体作用, 只有这样才能把握到城乡融合的要义。
城乡融合的基本要求是社会作为一个整体的协调发展。圣西门、傅立叶等空想社会主义者设想未来社会是没有工农差别、城乡平等的和谐社会。马恩的城乡融合思想是在批判和吸收空想社会主义者对理想社会的设想中得来的。“大工业在全国尽可能均衡的分布是消灭城市和乡村分离的条件”[12]。所谓城乡融合就是“把城市和农村生活方式的优点结合起来, 避免二者的片面性和缺点”[4]。这一点上霍华德的“城乡成婚”观点与马恩的观点有异曲同工之妙, 这些观点都表明城乡融合是城乡之间通过取长补短来实现城乡“更高级的综合”和地区之间均衡发展来实现社会整体的协调发展。
城乡融合体现了社会发展的规律与人的主观能动性的统一。城乡关系变化是生产力与生产关系矛盾运动的结果, 城乡融合是社会发展的必然规律, “消灭城市与乡村之间的对立, 是社会统一的首先条件之一”[12]。城乡融合“已经成为工业生产本身的直接必需, 同样它也已经成为农业生产和公共卫生事业的必需。只有通过城市和乡村的融合, 现在的空气、水和土地的污染才能排除”[9]。同时, 生产力的发展是人们实践的产物, 而变革生产方式、消灭旧的分工是人适应社会发展, 通过发挥主观能动性进行制度改革来实现的。
城乡融合的核心取向是以人为中心, 价值目标是实现人的自由全面发展。阶级的消灭, 结束了剥削与被剥削的局面, 使人们共同分享创造出来的福利;废除旧的分工, “从事农业和工业的将是同一些人, 而不再是两个不同的阶级”[4]。也没有了“城市人”和“乡下人”地位区分, 使人人都得到平等的地位;同时结束了脑力劳动与体力劳动的对立, 使农村居民摆脱了愚昧状态, 使城市居民不再受到各种手艺的奴役, 人的发展不再是单一和畸形的;“生产劳动就不再是奴役人的手段, 而成了解放人的手段”, 使人的能力得到全面提升。
三、实现城乡融合的不同观点
围绕如何实现城乡融合发展以推动乡村振兴, 学界涌现出了许多研究成果。党国英[13]认为, 城乡融合发展是乡村振兴的战略保障, 将城乡融合作为实现振兴乡村五大目标的主要路径, 是对我国改革开放历史经验的一个总结。他提出建立统一的要素市场, 抛弃两个“蓄水池”的陈旧思想, 提高农业竞争力, 调整人口布局和转变政策实施对象等措施实现城乡融合。钟钰[14]认为, 要以加强体制机制创新为动力, 推进城乡要素双向流动协调发展。一是增强城乡要素互动;二是加快城乡投资一体;三是拆除制约“四化”融合互动的藩篱;四是法治自治德治并举推动乡村治理。张红宇[15]认为, 解决不平衡不充分的抓手是实现城乡融合发展, 要从以下三个方面抓:农村要宜居;要素流动融合;优化政府行为。叶兴庆[16]认为, 受城乡二元经济体制的影响, 过去一个时期内我国城乡间的发展是相互隔绝的, 要素不能自由流动, 产品不能等价交换, 产业缺乏合理分工。坚持城乡融合发展, 就是要发挥市场无形之手的作用, 促进城乡产业优势互补、互为支撑。张晓山[17]认为, 城乡融合发展, 绝不仅仅是农村的要素流向城市, 城市的要素 (资本、技术、管理) 和资源 (经济、社会、文化等资源) 也要流向农村。
上述研究成果主要贡献在于分析了在体制机制上长期制约农村发展的根因, 探讨了改变城乡二元、实现融合发展的思路。这些研究对于实现城乡融合发展、推动乡村振兴具有一定的参考价值。但本文认为上述研究大都缺乏对城乡关系的历史梳理, 将乡村衰败的原因简单归结于近几十年的城乡二元体制, 而没有看到城乡对立分化、乡村衰败是几千年历史演变和积累的结果, 城乡融合、乡村振兴则是“数千年未有之变局”, 上述研究对城乡融合发展中的误区认识不够, 容易出现对策上的偏颇。因此, 本文以城乡关系演变历史为主线对乡村兴衰变化进行梳理, 同时指出在城乡融合发展中需要防范和避免潜在的风险和误区, 从而更好地实现城乡融合, 以推动乡村振兴。
四、乡村衰败:城市与乡村的分化隔离
列宁[18]曾指出, 在社会科学问题上有一种最可靠的方法, ……那就是不要忘记基本的历史联系, 考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生, 在发展过程中经过了哪些主要阶段, 并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。中华文明上下五千年, 从有城乡分野的奴隶制国家开始到社会主义中国这段历史, 也是传统国家转向现代国家的历史。在不同时期, 城乡之间的分化隔离也有不同的形式, 但结果都是形成了城市的相对繁荣和农村的相对衰落。
在传统中国, 农业是国家的支柱产业, 农村是国家的主要构成部分, 农民是国民中的大多数。为国家财政提供主要来源的是从事农业、居住农村的农民, 而作为农业财政享用者的皇帝及其官吏则生活在城市, “真正的大城市在这里只能干脆看作王公的营垒, 看作真正经济结构上的赘疣”[19]。由于中国幅员辽阔, 地形复杂, 加之财政能力和交通科技等因素的制约, 使得行政建制不可能下沉到分散的乡村, 便有了“皇权不下县”。同时, 自秦以来自由小农的自给自足的生产方式, 他们可以通过村社来满足日常的需要, 乡村社会主要由士绅、族长依据地方礼俗进行自治, 因此与外在的政治国家联系较少。而农民与国家的关系主要表现为兵役和税收关系, 在传统中国“普天之下莫非王土”, 农民耕种都是皇帝的土地, 使得征税合理合法, 而这些税收除了少部分用于应对旱涝天灾和治理大江大河外, 大都被统治者消费掉了。纵观历朝历代的治乱兴衰史可以发现:从王朝的建立到鼎盛这段时期, 统治者往往吸取前朝灭亡教训, 采取轻徭薄赋的政策;而其继承者则横征暴敛、骄奢淫逸, 国家的合法性消失殆尽, 以致无数的陈胜吴广起义, 传统中国每隔几百年就这样循环一次。但无论轻徭薄赋还是横征暴敛, 都是将农村的剩余单向输送到城市, 形成城市的相对繁荣和农村的相对凋敝, 这一时期的城乡分离可以看作是经济基础与上层建筑的分化。
辛亥革命推翻了延续两千多年的专制帝制, 以孙中山为首的革命党人创立了中华民国, 中国由传统国家走向现代国家。民主国家是现代国家的制度体系, 以主权在民为合法性基础[20]。孙中山先生“三民主义”中的民权, 体现为农民可以和市民一样获得名义上的国民权利, 这一时期城乡在政治上的对立逐渐消解。但是国民党毕竟是代表城市大资产阶级的利益, 民国时期“政权建设内卷化”2明显, 加上长年战争带来的经济恶化使得政权将其爪牙伸向乡村, 一方面可以维护治安打击共产党, 另一方面便于搜刮民脂民膏。辛亥革命在消灭专制帝制的同时也消灭了士绅这一阶层, “保护型经纪”退出了历史舞台, 代之而起的是“赢利型经纪”的大行其道[21], 成为榨取乡村剩余的利器, 农民生活越发贫苦。以工农联盟为基础的中国共产党通过发动以农民为主的底层劳苦大众起来革命, 最终推翻了国民党的反动统治, 建立了中华人民共和国。
《中华人民共和国宪法》第一条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”虽然以工农联盟为国家基础意味城乡在根本利益上是一致的, 但受到当时世情国情的影响, 城乡之间在经济上的分化却被进一步强化。新中国成立之初, 面对严峻复杂的国际国内形势, 要保卫新生的人民政权就必须首先建立起相对完整的工业体系。英美等发达国家因为现代化进程的时间早, 可以通过殖民贸易获取工业化所需要的原始积累。但是我国的现代化属于后发外生型, 接手的是国民党留下的烂摊子, 原有的工业基础在战火中被严重破坏, 国民经济又处在崩溃的边缘, 发展工业所需的原始积累只能向农村汲取, 为了达到这个目标国家进行了制度上的变革, 并由此形成了城乡二元社会结构。此时, 城乡的分化可以看作工业文明与农业文明之间的分化。由于国家直接面对亿万的分散农户无法便利的汲取资源, 只能通过合作社运动将他们组织起来。在那个时代里:一是人民公社内部, 农民要先上交公粮, 后才能分到自己的口粮。二是公共服务的差别对待, 在公社实行集体所有制, 农村的公共服务均由公社内部提供, 民办教师、赤脚医生和露天电影院是时代的产物;但在城市实行单位制, 其公共服务均由财政提供。三是实行严格的户籍制度, 严控人口流动, 这种管控不仅是地理上的, 还有社会分层的意义, 将户籍与生产生活的诸多方面挂钩, 造成一种农恒为农、工恒为工的结果。四是通过对农产品实行统购统销制度, 制造工农产品剪刀差, 使得城乡之间经济差距拉大。
十一届三中全会后, 以家庭联产承包责任制为开端的经济体制改革率先打破了城乡之间的壁垒。一是人民公社的瓦解, 农民获得了土地的承包经营权, 这一改革极大地解放了生产力, 很多地区连续增产, 摆脱了“生产靠贷款, 吃粮靠返销”的困境, 农村面貌有所改善。二是从土地上解放出来的大量剩余劳动力开始走向城市, 走进工厂, 在农村逐渐形成了“以代际分工为基础的半工半耕”[22]的家庭经济结构, 农民可以获得务农和务工的双份收入。三是流动人口剧增也迫使户籍制度的变革。四是市场经济逐渐取代计划经济, 统购统销政策消失, 使得农产品可以自由交易, 农民收入有所增加。
但随着社会主义市场经济的发展, 城乡之间在资源的吸引力上差别巨大, “城市已经表明了人口、生产工具、资本和需求这个集中的事实;而在乡村则是完全相反的情况:隔绝和分散”[4]。由于资本的天然逐利性, 城市相较农村的优势凸显使得资源迅速向城市集中。另一方面, 农业产值相对工业产值来说天然处于弱势地位, 农业受到农时自然的制约而产出有限, 农业是只适合适度规模经营的产业;而工业生产则是可以不分白天黑夜, 不分春夏秋冬, 投入与产出呈现正相关, 规模效应与集聚效应突出。随着现代化的推进, 基层政府的事务日益增多, 机构日益膨胀, 人员日益冗杂, 使得以农业税为主要来源的基层政府财政日益紧缺, 出现温家宝所说的“生之者寡, 食之者众”的现象, 许多中西部地区的财政沦为吃饭财政, 更不用提拿出资金搞乡村建设。但同一时期以国家名义在农村进行的基础设施建设和公共服务的费用大都由农民负担, 在农民收入增长相对缓慢的情况下支出大幅度增加, “农民真苦、农村真穷、农业真危险”成为20世纪末社会的真实写照。
五、乡村振兴:城市与乡村的一体融合
21世纪以来, 为解决严峻的“三农问题”, 推进现代化的进程, 我国一举免除了延续两千多年的农业税, 建设社会主义新农村, 推动美丽乡村建设, 实施乡村振兴战略, 这一系列重大战略举措都表明我国的城乡关系开始由分化与对立走向一体与融合。
免除农业税的这10多年来, “三农问题”得到有效缓解。通过对比第二次和第三次全国农业普查数据可以得到:从2006年到2016年的十年间, 一是农业现代化水平大幅提高, 农业生产经营人员受教育水平提高, 拥有高中及以上文化程度的人员比重提升3%;农业机械化发展很快, 联合收割机由56万台增加到114万台;水利设施明显改善, 机电井和排灌站分别增长8.2%和8.9%。二是农村基础设施与公共服务逐渐完善, 通公路、电和电话的村比重达99.3%、99.7%和99.5%, 有健身场所的村比重由10.7%提升至59.2%, 有业余文化组织的村比重由15.1%提升至41.3%;三是农民增收明显, 农村居民人均可支配收入由3587元增加到12363元, 增加了245%3。
尽管我国取得这么多发展成果, 但还是要清醒地认识到当前发展不平衡、不充分十分突出的国情。过去我国采取统筹城乡, 以城市发展引领农村, 但实际还是以城为主, 结果城市仍然将农村的人、财、物等都吸引过去。城乡融合是对城乡统筹的继承和发展, 是对城乡关系认识的又一次深化。党的十六大提出了城乡统筹的思想, 统筹城乡经济社会发展的主体只能也只有政府, 但政府的作用是有限的, 且存在“政府失灵”的可能, 不能够统筹到城乡发展的方方面面。党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定作用, 那么城乡融合体制机制就自然是市场决定作用和政府调控作用的有机结合, 能够有效避免“市场失灵”和“政府失灵”。因此, 要实现乡村振兴, 就必须“升级”城乡统筹思想, 走城乡融合发展之路。
首先, 城乡融合发展应当坚持农业农村优先发展, 以实现社会的整体协调。无论是工业还是农业, 只有投入才能产出;无论是城市还是农村, 只有投入才能发展。我国长期以来实行的是优先满足工业化和城市化需要的农业现代化, 来自农村的农业剩余成为工业化的原始积累, 如果这种发展理念不转变, 乡村振兴无异于“空中楼阁”。经过几十年的发展, 我国的工业化已进入中后期, 也出现了许多实力雄厚、跻身世界500强的企业。而我国虽然是农业大国却不是农业强国, 过去几十年农业的投入主要还是靠农民, 一些地区至今还是使用人民公社时期集体兴建的水利设施, 农民由于负担沉重使得投入能力有限, 加上近年来农资成本上涨和农产品价格的“天花板效应”使得务农收入减少, 农民投入的意愿不强, 甚至将土地荒弃。同时, 我国城市化还在进行时, 城市化对农村依赖仍旧严重, 突出表现在土地财政方面。改革开放以前, 由于社会经济都处于较低的水平, 当时的农村和大多数城市虽然有差异, 但是都处于一种低水平的发展状态。随着经济社会的发展, 城市规模迅速向外扩张, 由于土地的不可移动性, 使得这种扩张必然征用农地。地方政府垄断了土地交易的一级市场, 使政府可以低价征购农地后高价卖出, 而农地转建设用地所带来的巨额增值收益得益于整个社会的发展而非仅限于城市, 但地方政府往往将土地转让的收入用于城市建设, 农村却不能享受到土地财政的阳光。
现在我国提出农业农村的优先发展, 就是要优先满足农业和农村发展的需要, 但同时需要注意的是, 优先发展农业农村并不是忽视和否定工业与城市的发展, 更不是农业“剥削”工业、农村“剥削”城市的陈旧观点。工业和农业应该互促互补, “把农业和工业结合起来, 促使城乡对立逐步消灭”[4]。“新型城镇化”与“乡村振兴”应该是相互促进、共同发展的关系。20世纪30年代, 以梁漱溟为代表的乡村建设派看到现代化所导致农村的衰败, 因而否定现代工业文明的普适性, 主张“以农立国”, 却未能激发出农民的积极性, 结果是乡村运动而乡村不动。应该明白的是, 当前我国正处在转型升级的关键阶段, “中国制造”能否转化为“中国智造”和“中国创造”, 从而由国际分工的产业价值链低端走向高端, 是中国能否跨过“中等收入陷阱”, 跻身世界发达国家行列的关键节点。实现“中国智造”与“中国创造”的关键在于科技进步和技术创新, 这两者都需要资源投入和时间累积, 这就要求我们在现阶段不仅要重视工业的发展以保持既有优势, 又要加大力度推动科技进步和技术创新。另一方面, 城镇化对于拉动内需, 保持经济中高速增长具有举足轻重的作用。纵观全球发展历史, 城市化是现代化的必然, 欧、美、日等发达国家城市化率一般在80%左右, 当前我国的城镇化率还不到60%, 意味着中国在未来的一段时间内仍然有数以亿计的人口涌向城市, 因此新型城镇化发展也不容忽视。
其次, 城乡融合发展应当坚持体制机制改革创新, 实现资源要素的良性互动。从允许农民自带口粮进城开始, 城乡之间市场分割的坚冰就此打破, 但城市就像一个巨大的磁石, 加上国家政策的推动, 农村大量资源单向地输送到城市, 城市的资源流向农村却障碍重重, 城乡差距也逐渐拉大。改革开放以来, 大量农民洗脚上岸、离土离乡、走向城市、走进工厂, “到目前为止, 中国农民家庭的基本特征是‘以代际分工为基础的半工半耕’的劳动力再生产模式”[19]。年轻一代进城务工, 老年人则留在农村务农和照顾孙辈, 因此人们戏称当前在农村驻扎的是“386199”部队, 这对农业生产和乡村治理来说都是一个不小的挑战。许多进城成功的农民因为收入较高而长年在城务工或将全家都搬进了城, 但在农村仍然留下他们的老宅, 出现“人去楼空”的空心化景象。同时大量土地资源被抛荒闲置, 这在中西部的一些劳务输出大省表现得更为突出。通过完善承包地的“三权分置”制度、完善闲置农房政策以及探索宅基地的“三权分置”制度来加快土地流转和农房租赁, 积极引导城市的现代生产要素以资本形式投向农村, 输送城市先进的管理、技术和理念, 提高一二三产业融合发展水平, 推动乡村产业振兴。通过综合改革户籍、税收和金融等制度, 使人才能够引得来、留得住、干得好, 推动乡村人才振兴。
湖北省武汉市实施“市民下乡、能人回乡、企业兴乡”为主要内容的“三乡工程”是城乡资源要素良性互动的典范, 给农村发展带来了新的活力。由于农民长年外出务工或者举家搬进城后, 农村留下了大量的空闲房屋和土地, 这都是农村沉睡的资产。“市民下乡”即引导市民租用农民闲置的房屋和土地, 一方面让市民感受田园生活, 满足他们的乡愁, 另一方面使资源得到充分利用, 增加农民的财产性收入。“能人回乡”指鼓励那些在外创业经商的成功人士回乡创业, 建设家乡。“企业兴乡”指引导那些有实力的企业在农村投资兴业, 这些举措可以将城市资本、管理、技术和理念带到乡村, 同时解决一部分因为各种原因没有进城的农民的就业问题。“武汉市农委数据显示, 全市投入农村的社会资金达152.69亿元, 全市新增农业新型经营主体1090个, 增加农民收入总额达20.04亿元, 为武汉271个贫困村农民增收2.53亿元”。
最后, 城乡融合发展应当坚持以人为中心, 实现农民生活富裕美好。我国当前有近一半的农村常住人口, 即使在不远的将来城镇化率达到80%的时候, 仍会有近3亿的人口生活在农村, 这一庞大的人群生活是否美好直接决定了我国现代化的底色和质量。当前, 农民是对美好生活愿望迫切需要实现的最大群体。长期以来我国农村民生领域欠账太多, 突出表现在与农民切身利益相关的教育、卫生、医疗、基础设施和社会保障等方面。根据第三次全国农业普查的数据显示:截至2016年, 全国有幼儿园、托儿所的村不到33%, 40%的村没有体育健身场所, 18%的村没有村级卫生室, 26%的村没有实现生活垃圾的集中或部分集中处理, 46%的村没有完成或部分完成厕所改造, 2.8%的农户家庭房屋为竹草土坯房4。改革开放40年来, 大量农民进城务工, 一方面他们从事的是最脏、最苦和最危险的工作, 得到的却是最少、最不稳定和最容易被拖欠的回报。农民工为城市发展做出巨大贡献, 但是在子女教育、医疗等公共服务上却受到与市民的区别对待, 即使他们的子女从小就生活在城市, 没有一天从事过农业劳动, 仅因为户籍来自农村而被冠之以“农民工二代”之类的称呼。等到农民工消耗完青春因年老体弱而无法在城市生存后, 就只能回到农村, 这一过程并没有实现劳动力的转移和人口的城镇化。实现农民生活富裕美好应该建立起覆盖城乡、公平均衡的公共财政制度;国家财政应加大对农村地区的投入, 尤其是要适度向中西部地区的农村倾斜;不断完善地方政府的考核制度, 提高农村基础设施和公共服务等民生模块在官员晋升考核中的权重;加快完善户籍制度, 实现农村剩余劳动力转移, 切实提高城镇化的水平和质量;注意城市和农村特点和差异, 因地制宜, 不搞千村一面, 切实提高农村的民生福祉, 建设生态宜居的美丽乡村。
需要注意的是, 实现农民美好生活应把重心放在内涵实质而不拘泥于外在形式。城市有城市的特点, 农村有农村的亮点, 不能把发展城市的做法照搬到农村。很多地方为了突出政绩, 为了获得城市建设用地指标, 不切实际地搞大拆大建, “赶”农民上楼, 看上去是让农民住上了“梦寐以求”的楼房, 但是这些形象工程将很多原本质量很好的住房拆除, 浪费了大量资源, 另一方面农民上楼带来的是生活成本的上升和农业生产的不便。同时, 城镇化的速度和进程要符合社会发展规律, 不能使农民以失去承包地和宅基地的代价来换取进城落户的“门票”, 给农民留下如果进城失败可以回旋的余地。(作者：张坤 田尧)
