妥善解决上海农村宅基地房屋问题, 唤醒农村“沉睡的资本”, 激发农村发展的内在动力, 必须加强顶层设计, 既要与现有的政策法规体系相吻合, 积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权, 又要与上海超大城市郊区特点相适应, 完善新农村宅基地政策, 逐步探索宅基地改革。
近年来, 农村宅基地一直是“三农”工作中受到高度关注的热点问题, 由于历史遗留问题较多, 矛盾症结多而复杂, 特别容易引发群众集访。2018年中央一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权”, 为深化农村宅基地改革指明了方向。在上海, 随着城市化进程的不断加快, 农村宅基地财产性功能日益凸显, 各方呼吁开展宅基地改革探索的诉求日益迫切。总的来看, 上海郊区在集约利用农村宅基地、新建翻建房屋、农民退出宅基地等方面出现了新情况, 呈现出新旧问题叠加、难点堵点交织的情况, 一些问题已进入解决“窗口期”, 急待出台相关政策。鉴于此, 如何破解农村宅基地管理的难题, 有效盘活这块农村“沉睡的资本”, 在理论和实践层面都有积极意义。
一、问卷设计与样本情况
为深入探究农村宅基地问题, 我们对上海的浦东新区、闵行、松江、金山、青浦、奉贤等区18个镇576名农户进行了问卷调查, 并随机开展了座谈。问卷设计的重点聚焦在3个方面:一是了解宅基地和农村房屋的现状情况, 包括宅基地面积、审批手续、房屋使用情况等;二是了解农户对发展乡村民宿的态度;三是了解农户对宅基地和农村建房政策的认知情况。
通过问卷梳理可知:人员结构方面, 男性372人, 占64.6%, 女性204人, 占35.4%;平均年龄50.8岁, 其中60岁及以上的有165人, 占28.6%, 40岁以下的有133人, 占23.1%;社会保障以城保为主, 占53.8%, 另有26.6%为农保, 16.3%为镇保;家中常住人口平均为4人, 其中231户家中有70岁以上的老人, 占40%。
文化程度方面, 初中以下学历79人, 占13.7%;初中学历214人, 占37.2%;高中中专学历136人, 占23.6%;大专及以上学历147人, 占25.5%。
职业情况方面, 务农和兼业的有123人, 占21.4%;退休的有137人, 占23.8%;村干部或基层公务员的有86人, 占14.9%;从事其他工作的有230人, 占39.9%。
家庭经济条件方面, 家庭年平均收入为10.8万元, 其中5万元以下的占11.3%, 5万元～10万元的占54.7%, 10万元～20万元的占28.6%, 20万元以上的占5.4%;家里在城镇有商品房的有307人, 占53.3%;家里有小汽车的有429人, 占74.5%。
对于是否希望后辈保留村集体成员的身份, 有332人明确表示希望保留, 占57.6%;不希望保留的有98人, 占17%;其余对此尚未考虑清楚。
二、问题分析
(一) 因历史遗留, 宅基地使用存在着总量偏
大、布局散乱、利用低效的问题, 规划进展缓慢影响到乡村振兴战略推进
一是从数量上看, 宅基地总量偏大, 占比偏高。据上海市规划资源管理局统计, 2010—2016年全市农村宅基地总量由477平方公里增加到514平方公里 (涉及约75.5万户) , 增加了7.8%, 约占集体建设用地总量的50%、城镇规划建设区外现状建设用地的40%, 这反映出农村宅基地不降反增的趋势, 与历年宅基地调减的政策导向明显不符。
二是从分布上看, 宅基地点多面广, 布局分散。上海郊区农民历来有沿河顺势建设宅基地房屋的习惯, 造成农村宅基地约有80%位于城镇规划建设区外的现状。据统计资料显示, 上海郊区农民总户数99万户, 涉及有宅基地约75万户, 其中30户以下的自然村落有3.2万个。全市农村81.4%的农户有宅基地证, 系1992年之前获批, 其余则部分有证无手续或无证无手续;农村宅基地平均面积为2.7分地 (约181平方米) , 其中闵行区较小为2.4分地 (约161平方米) , 金山区较大为3.1分地 (约207平方米) 。
三是从利用上看, 宅基地管理粗放, 超标普遍。由于宅基地使用和监管不到位, 后续管理粗放, 宅基地超占和房屋建设超标的情况较为普遍。一户多宅、建新不拆旧、城镇户口家庭占用等现象突出, “空心村”宅基地出租、闲置和废弃现象明显。据调查, 70%的农户反映自家宅基地与自留地分设两处, 这一情况也佐证了农村土地利用集约化程度低的情况。
总体来看, 由于上海村庄规划和村庄布点规划编制滞后, 这既造成了全市长期存在的宅基地分散凌乱、土地利用不集约的问题, 同时也影响到乡村振兴战略的推进。目前, 虽然9个涉农区基本完成村庄布点规划, 但已完成村庄规划的村不足保留 (保护) 村总数的30%, 已完成的村庄规划也因土地用途的严格限制, 难以改变村庄落后面貌, 未能预留中长期发展空间, 因此无法满足未来一个时期推进乡村振兴战略的需求。
(二) 因政策滞后, 宅基地房屋存在破旧不堪、危房隐患、空置率高的现象, 居住功能进一步弱化
一是农民宅基地房屋建设缺乏特色, 面貌破旧。上海郊区20世纪七八十年代建造的房子占56.8%, 1990年代建造的占24.8%, 2000年以来新建的房子不到20%。大多数农民的宅基地房屋少有特色和文化传承, 尤其是第一批建造的房子已有40年房龄, 建设质量不高, 不少房屋已经老旧甚至破败不堪。另外, 有53.5%的受访农户希望翻建房屋。
二是农民宅基地房屋危房比例大, 存在安全隐患。调查显示, 有29.7%的受访农户认为自家房屋是危房。由于20世纪七八十年代建筑材料相对短缺, 水泥含量不高, 相当一部分房屋是泥砖结构, 年久失修成为危房。很多农村房屋已出现墙体开裂、墙皮脱落、瓦片掉落、电线老化等情况, 存在较大的安全隐患。
三是农村宅基地房屋空置率较高, 使用效率低下。调查发现, 上海郊区农村年轻人基本上生活工作在城镇, 居住在农村的绝大多数是老年人, 宅基地房屋空置现象相当普遍。样本中, 农村房屋完全自住的仅有33.0%, 自住为主、子女偶尔回家的占41.3%, 有空余房间出租的占20.8%, 完全空关的仅4.9%。虽然有些空置房屋用于出租, 但每间房租金最低仅有100元/月, 平均为460元/月, 收益不高。
总体来看, 上海农村宅基地房屋利用效率不高, 居住功能呈现高度弱化趋势, 财产性功能也未能充分发挥。在这一背景下, 简单推进“小村并大村”式的村庄归并, 长期来看可能无法从根本上解决农村“空心化”“老龄化”的难题。
(三) 因政策过严, 宅基地建房存在新建不许、翻建太难、修缮过繁的问题, 农民合理需求长期得不到满足
一是新建房屋限制过死。不少农户家庭有两个以上子女, 儿女长大达到结婚年龄, 亟须改善住房条件, 但不少郊区对农村宅基地建房政策规定非常严格, 农民新建宅基地申请很少获批。基层部门的解释是, 一方面由于村庄规划尚未编制完成, 宅基地自然无法落地, 镇村就难以接受农民的建房申请, 另一方面随着建设用地指标管控越来越严格, 镇村普遍缺少集体建设用地指标, 因此基层干部虽理解农民的迫切需求但也不敢有所突破。
二是翻建房屋控制严格。调查显示, 一些郊区农民翻建宅基房, 首先由村民申请, 经村民代表会议同意, 然后报请镇区相关部门批准, 进行公示。由于严格控制翻建房屋的数量, 再加上不少村庄的宅基房是连排连体共墙结构, 翻建需要多家同时进行, 因此农民翻建申请需要很长时间才能获批, 再加上原拆原建不能“长高长胖”, 造成农村翻建房屋的矛盾比较突出。
三是修缮房屋手续繁琐。由于新建房屋政策不允许、翻建房屋长时间排队, 不少农民只能选择修缮, 但目前有关修缮房屋的手续非常繁琐。修缮房屋首先要经专业评估机构评估为危房, 才能申请修缮。一方面, 农民申请危房评估需要自己支付高达6000元的评估费用;另一方面, 由于评估周期较长, 房屋破损越来越严重。需要指出的是, 修缮不允许进行整体翻建, 但小修小补无法解决房屋质量的根本问题。
总体来看, 郊区农民对住房翻建、新建的需求普遍强烈, 因政策限制难以满足, 农民普遍存在不满情绪, 调查中有65.6%的受访者对当前宅基地和农村建房政策表示不满意 (其中30.2%对新批宅基地政策不满, 31.7%对翻建政策不满, 24.9%对修缮政策不满) 。不少基层干部反映, 2007年修订的《上海市农村村民住房建设管理办法》实施10多年后, 许多规定已不适应新形势需要。符合建房条件的农村人口计算标准、离婚户的宅基地资格权、农民建房中的占地面积和房屋高度控制标准等一系列问题, 亟须修改完善。
(四) 因政策不明, 农民退出宅基地存在政策
疑虑高、退出要价高、未来期望高的心理, 宅基地使用人身份构成越来越复杂
一是农民对宅基地退出政策普遍持观望态度。调查显示, 郊区群众对宅基地政策存有疑惑, 对涉及自身权益的相关问题也持观望态度: (1) 对宅基地权属性质认识不准确, 有73.8%的受访者认为属于农民自己所有, 20.3%认为归国家所有; (2) 近30%受访者对宅基地退出抱观望心态, 40%受访者不愿退出宅基地 (其中30%对未来政策亦有存疑) ; (3) 对村集经济组织政策有疑虑, 42.5%的受访者对通过获取补偿放弃村集体资产份额没有考虑清楚。
二是农民对宅基地有偿退出普遍要价较高。随着郊区土地不断增值, 特别是近郊地区宅基地的财产性功能不断凸显, 农民对退出宅基地的补偿要求越来越高。调查显示, 如果实施有偿退出宅基地, 在愿意退出的受访农户中, 90%以上希望按合适的面积换取城镇产权商品房, 或者按照征地标准拿到货币补偿。如果按动迁标准对退出宅基地农民进行安置, 受访农户对“按合适的面积到城镇里换取产权商品房”的期望是折合为3套中等面积的商品房, 考虑到郊区房价水平, 相当于1000万元的货币价值。另外, 部分受访农户所住房屋为2000年以后新建或翻建, 他们对退出宅基地的补偿更高。
三是农民对宅基地未来价值的预期不断增高。上海作为特大型城市, 外来人口集聚所带来的地价上涨效应和租金收入效益, 使得农民对宅基地经济价值的预期逐渐增高。在城镇化较快地区, 宅基地除了满足农户其自身居住需要外, 绝大多数农户将其用于商业用途或房屋租赁, 且已经成为农户家庭收入来源的重要组成部分。由于上海在全国率先基本完成村级集体产权制度改革, 实现了“村民变股东、资产变资本”, 村民手中的“土饭碗”逐渐变成“金饭碗”。调查反映, 在宅基地的产权归属问题方面, 73.8%的受访农户认为属于自己所有, 从而将宅基地归为私有财产而抱有很高的期望价值, 75.7%的受访农户认为子女应该无条件继承宅基地, 3%的受访农户对农村一户多宅的情况表示认可其所具有的各项权利。
近年来, 农户户内成员身份发生了很大变化, 成员结构越来越复杂。随着宅基地使用人户籍身份构成的复杂化, 将来推进宅基地退出政策会越来越难。如果未能抓住有利窗口期制定出台相关政策, 则会进一步面临政策执行的高成本。
三、解决农村宅基地房屋问题的对策建议
妥善解决上海农村宅基地房屋问题, 唤醒农村“沉睡的资本”, 激发农村发展的内在动力, 必须加强顶层设计, 既要与现有的政策法规体系相吻合, 积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权, 又要与上海超大城市郊区特点相适应, 完善新农村宅基地政策。
(一) 抓紧摸清底数, 科学制定宅基地房屋战略规划
必须加强规划的引领作用, 突出前瞻性, 对“三高沿线” (高压输电线走廊、高速公路、高铁沿线等) 、生态敏感区、10户以下的小型自然村落以及规划撤并村, 要摸清底数, 制定推进集中居住方案和计划。一是实行城乡建设用地增减挂钩, 采取“等量置换、等价交换”方法, 组织农民居住向城镇集中, 实现城乡融合发展。二是探索宅基地本村平移或跨村平移, 在确保基本农田总量不减少、建设用地指标不增加的前提下, 促进宅基地相对集中, 从而优化农村相关基础设施建设和公建配套, 改善农村居民的生产生活条件。
(二) 强化分类施策, 不断加大宅基地房屋政策扶持
针对农民群众对宅基地房屋的不同需求, 要紧紧围绕“谁能建房”“在哪建房”“怎么建房”等现实难题, 注重分类施策, 实现保障户有所居、宅基地使用权财产权益显现、土地资源集约节约。针对房屋新建翻建, 必须明确资格权人是具有上海常住户口的农村集体经济组织成员, 若确定为规划撤并村的, 应严格禁止新建翻建;若确定为规划保留村的, 应以统一建房为主、自主建房为辅的方式进行, 财政资金予以适当补贴, 并规范建筑高度和面积。市级层面要修订完善相关管理办法, 区级层面要根据实际制定实施办法, 实现管理的常态化。针对退出宅基地房屋, 应以政府为主导, 搭建中介服务平台, 研究设计购房券、保障券政策, 在纯农地区开展试点探索, 由远及近逐步推广。发挥集体经济组织的作用, 由集体进行出资回购, 利用退出的宅基地房屋发展乡村民宿等新产业、新业态。有条件的地方可建立负面清单制度, 引入工商资本推行整建制宅基地房屋退出。针对农民集中居住, 近郊城市化地区应以进城进镇上楼安置为主;远郊地区在推进上楼安置的同时, 也可采取本村或跨村宅基地归并的方式, 提升居住的集中度。
(三) 坚守工作底线, 加强规范宅基地房屋建设管理
1. 牢牢把握工作底线。
一是尊重和保障农民权益。农村宅基地房屋建设是乡村振兴战略的重要组成部分, 事关广大农民群众的切身利益。要在广泛调研的基础上, 充分听取群众的意见和建议, 了解群众的真实意愿, 切实保障农民住有所居, 进而促进社会和谐稳定。二是严格规范宅基地使用。根据中央一号文件有关要求, 进一步探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权, 不得违规违法买卖宅基地, 严格实行土地用途管制, 严格禁止下乡利用宅基地建设别墅大院和私人会馆。
2. 注重土地集约利用。
农民宅基地房屋建设必须本着集约用地的原则, 合理规划和利用好每一寸土地, 要结合资源禀赋条件, 联动编制产业、文化、旅游“三位一体”, 生产、生活、生态“三生融合”, 工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”, 项目、资金、人才“三方落实”的建设规划。对一些“散、小、密”的居住点, 要研究基本农田平移的政策, 按照建设用地指标不增加、基本农田面积不减少的原则, 采取异地新建方式, 推进村庄的适度集中, 将10户以下的自然村逐步撤并, 引导农民到规划的集中居住点建房居住。
3. 科学处理好三个关系。
一是注重长远规划与短期需求相结合。要把准乡村振兴战略的新时代要求, 加强顶层设计, 科学制定农村宅基地住房的专项规划。要抓紧明确农民宅基地建房资格权, 进一步明确农民建房的人口、面积、高度等方面的操作标准。二是注重整体推进与重点突破相结合。利用重点区域的突破和典型示范的扩散效应, 选择群众积极性高、基础条件较好的村庄先行试点, 积累经验, 以此带动农村宅基地建房整治工作全面开展。三是把握好国家、集体、个人三者之间关系。根据国家有关法律规定, 宅基地所有权属于村集体, 使用权和地上房产均属于农民个人。在加强规范农村宅基地建房管理的同时, 还要按照乡村振兴战略总要求, 加大对农村困难农户的保障和救助, 对符合一定条件的农户, 采取自建房补贴、共建共有产权、提供廉租房和经济适用房等多种方式, 解决农村困难群众对改善住房条件的需求, 进一步推进村庄更新。
4. 完善基础配套设施建设。
针对农村基础设施老化、陈旧等问题, 政府部门要专项拨付农村基础设施养护和维修资金, 大力实施村庄更新工程。一是按照农业农村现代化建设与上海国际化大都市相适应的要求, 改造和建设村庄及周边的基础设施, 如农村道路主干道要扩展至8米, 采用黑色沥青路面, “五线”要入地, 生活污水全部收集处理, 铺设管道天然气等, 形成交通便捷、配套齐全、生态宜居的生产生活条件。二是修缮、翻建或新建农民住房, 形成具有江南水乡特色, 建筑风格协调又各具特点的宜居宜业的农村住房。有条件的地方可以把农民住房更新引进社会资本搞民宿, 或者成为农村众创空间。三是改建或扩建农村公共服务设施和配套用房, 形成以人为本、方便办事、促进发展、丰富生活的公共服务体系, 建成基本满足农民物质文化生活需要的教育、卫生、医疗、文化、体育、购物等站点 (室) , 设立农村居民办事受理点, 有条件的地方还可以设立文化礼堂、村史馆等, 搞好农村历史文物的保护修缮, 留住乡愁、保住根脉。
(四) 坚持稳步有序, 探索推进农村宅基地改革创新
1. 抓紧开展农村宅基地确权登记颁证。
结合上海郊区实际, 因地制宜、分类指导, 加快推进农村宅基地确权登记颁证, 依法确认农民的宅基地使用权, 有效解决土地权属纠纷。
2. 探索宅基地资格权有偿退出机制。
对农民持有《农村居民宅基地使用证》的闲置农村住宅, 鼓励有条件的农民永久性退出宅基地资格权, 根据其使用证上登记的合法面积, 按照一定的标准给予货币化补偿, 其闲置房屋予以拆除或由集体经济组织用于发展经济;对于宅基地使用证上登记的合法面积大于规定标准面积的农户, 应当采取部分有偿退出的方式, 鼓励其按照新的标准翻建, 减少的面积可获得货币化补偿;对于不愿有偿退出的农户, 应当允许其在符合规划的前提下按原面积进行翻建。
3. 设计乡村样板宅基房。
按照各区村庄整体规划, 可聘请专业设计师开展对农村宅基房设计, 设计要具有前瞻性和实用性, 要体现区域农村风貌和乡村韵味。样板宅基房要充分考虑农民的诉求, 针对农民不同诉求, 设计多种类型、不同价值层次的农村宅基地房屋供农民自行选择。
4. 体现特色村特色风貌。
对各区的村域特色进行系统分类, 以留下乡韵、记住乡愁、传承乡脉为目标, 引导村庄特色化发展, 可细化为建筑特色、环境特色、景观特色、产业特色等, 建筑风格要与特色村相契合, 体现出特色村的特色风貌。（作者：方志权 张晨）
