中国实施乡村振兴战略的政策体系研究(二)-中机院产业园区规划网

2018年中央1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》对实施乡村振兴战略进行了全面部署。《国家乡村振兴战略规划 (2018—2022年1) 》对未来5年乡村振兴工作进行了具体规划。这两个文件是确保乡村振兴战略落地实施, 指导全国各地分类有序推进乡村振兴工作的重要依据;也是构建乡村振兴政策体系的主要依据。

2018年中央1号文件共1.6万余字, 从“现代农业产业体系构建、乡村绿色发展、农村文化、乡村治理、农村民生保障、扶贫攻坚、体制机制创新、人才支撑、投入保障、党对三农的领导”10个方面提出46条推进乡村振兴的措施 (见表1) 。与十八大以来历年中央1号文件提出的政策措施进行对比分析, 可得出两点结论。

一是2018年中央1号文件是历年中央1号文件“三农”重要思想的继承和升华。虽然十八大以来, 各年中央1号文件聚焦主题不同、关注的重心有别、问题的表述有异, 但涉及主体内容大体一致。2018年中央1号文件提到的十个方面的政策措施, 十八大以来各年的中央1号文件基本上也均有所提及, 这说明对“三农”问题的认识是渐进的过程, 随着认识的不断深入, 相应的政策、措施也随之进一步完善、丰富。

二是2018年中央1号文件聚焦乡村振兴, 在新时代背景下对“三农”工作进行了全面部署, 并明确提出要研究制定乡村振兴法等17个新的政策文件2。与以往中央1号文件内容相比较, 2018年中央1号文件对当前“三农”问题进行了更加全面地阐述, 内容更丰富、更具体, 是一个指导未来“三农”工作的全新文件。

《国家乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》约3.8万字, 包括11篇37章, 其核心内容可分为乡村规划布局、农村扶贫攻坚、乡村产业、农村生态环境保护、乡村文化、乡村治理、民生保障、城乡融合发展八个方面, 主要内容见表2。

从学科的角度出发, 认为日本乡村振兴政策体系分为经济学、社会学、生态学三种不同视角。借鉴这一认识, 从中国实施乡村振兴战略具体部署内容和规划内容看, 至少存在经济学、社会学、生态学、文化学、政治学五种不同视角的政策体系, 其中, 经济学关注农林牧渔产业生产效率和效益;社会学注重乡村社会福祉的提升;生态学重视乡村生态环境保护;文化学重视乡村传统优秀文化的传承和发展;政治学则重视乡村的有效治理和党在乡村治理中的地位作用。

经济学视角的乡村振兴政策体系指向“产业兴旺”的总要求, 主要是与农业生产有关的政策, 即乡村振兴的产业政策体系, 主要由农业产业化政策、质量兴农政策、农业结构调整政策、农业支持保护政策、农业对外开放政策、国家粮食安全政策等政策构成, 具体见图1。

生态学视角的乡村振兴政策体系指向“生态宜居”的总要求, 主要是与乡村生态环境有关的政策, 即乡村振兴生态政策体系, 主要包括乡村生态资源保护、乡村生态资源开发利用、农村人居环境整治、生态保护补偿等政策, 具体见图2。其中, 乡村生态资源开发利用方面中与产业发展相关的政策同时又属于产业政策体系, 如:循环农业、有机农业、生态旅游等政策内容, 既是生态政策, 也属于产业政策体系。

社会学视角的乡村振兴政策体系指向“生活富裕”的总要求, 主要是与民生保障有关的政策, 即乡村振兴的民生政策体系, 主要包括乡村基础设施政策、就业、教育、公共卫生、养老保险、医保、救济救助、扶贫等政策, 具体见图3。由于计划经济时期形成的城乡有别的社保福利政策, 经过40年改革开放城乡政策仍未完全统一, 乡村振兴的民生保障政策的目标指向应是城乡标准统一、城乡一体连通, 即:城乡养老保险、医疗保险、社会救助、劳动就业政策标准统一;城乡基础设施、城乡教育、城乡公共卫生等一体化发展。

文化视角的乡村振兴政策体系指向“乡风文明”的总要求, 主要是与乡村文化有关的政策, 即乡村振兴的文化政策体系, 包括乡村文化保护传承政策、文化产业政策、公共文化服务政策、文化传播政策等内容。其中:乡村文化产业政策同时隶属于乡村产业政策体系;村庄景观开发保护政策同时又属于乡村振兴生态政策体系中环境整治政策范畴。

政治学视角的乡村振兴政策体系指向“管理有效”的总要求, 主要是与乡村治理有关的政策, 即乡村振兴的社会治理政策体系, 主要包括农村基层党建政策、自治法治德治政策、社会治安综合治理政策、基层管理服务政策。

乡村振兴政策目标是多元的, 为保障这些多元化政策目标的实现而衍生出来的一系列相关保障政策则构成了乡村振兴的政策支持体系。这些保障政策主要是要素保障政策, 集中体现为乡村振兴的“人、地、钱”政策体系。

乡村振兴“人”的政策体系包括“人”组织管理政策、人口流动政策、人才支撑政策三个层面。首先, 乡村社会治理的对象是“人”, 目的是实现对“人”的有效管理, 无论是乡村自治、法制、德治建设还是党的基层组织建设, 都是为了特定目标对农村居民或者农村特定群体进行的组织管理。所以“人”的组织管理政策与乡村社会治理政策内容高度重叠。从这个角度, 农村社会治理政策既是政策目标也是政策手段, 既属于政策体系的范畴也属于政策支持体系的范畴。其次, 乡村振兴的人口流动政策, 即人口在城市和乡村两个体系的流动, 具体包括农村居民进城就业的人口城市化政策, 城市常住人口回乡创业、返乡定居的人口逆城镇化政策, 以及人口在城乡流动迁移过程中各种城乡社保的异地接续政策、子女教育政策等。最后, 乡村振兴的人才支撑政策主要包括乡村振兴各类人才培养、引进、使用政策。

乡村振兴“地”的政策体系, 即土地保障政策体系, 主要包括农村土地征用政策、集体建设用地入市政策、农村宅基地政策、农村承包地政策、农村产业发展用地政策等一系列与农村土地有关的政策。

此外, 乡村振兴政策支持体系还包括科技、立法等要素保障政策, 其中农业科技政策主要包括农业科技研发政策、农业科技成果推广政策、农业科技体制创新政策等, 立法保障主要包括乡村振兴法、中国共产党农村工作条例、农村集体经济组织法、粮食安全保障法等立法保障内容。

根据以上分析, 我们可以把乡村振兴政策体系及其政策支持体系关系图。其中, 农地政策、人口流动政策、投入保障政策构成了城乡融合发展政策体系;对农村居民的组织管理政策体系与乡村治理政策体系内容高度重叠;生态政策体系中生态资源的开发利用政策与文化政策体系中的文化产业发展政策同时也是产业政策体系的内容。

二是乡村振兴的政策体系可分为目标政策体系和保障政策体系两部分, 目标政策体系是从不同学科的角度围绕着乡村振兴的总要求展开的, 而保障政策体系是围绕着实施乡村振兴战略的要素保障展开的, 保障政策体系的变革最终作用于目标政策体系, 推动政策目标的实现, 是动力因素。然而, 二者有时也没有明确的界限, 一些具体政策既是目标也是手段, 是相互交织和重叠的。如乡村振兴的社会治理政策体系和乡村振兴中对人的组织管理政策体系二者的政策内容是高度重叠的。

三是乡村振兴的政策目标具有多元性, 既有经济学、社会学的目标, 也有生态学、文化学的目标, 这些政策目标之间相互依存又相互对立, 如:乡村振兴中产业政策与生态政策之间就具有依存性, 也具有矛盾对立性。同时, 围绕这些目标形成的政策体系又具有交叉性。

从中国的改革历程看, 改革开放始于农村家庭联产承包责任制, 并将农村领域的改革逐步推广到城市。家庭联产承包责任制实质是农村土地产权的改革, 即将人民公社时期权属统一的集体土地所有, 转变为农地所有权和经营权两权分离的统分结合体制, 让农民获得了土地经营权和收益权, 并由此带动了农产品流通领域、购销政策的转变以及人口流动政策的松动, 促进了城乡要素更加有效地配置, 从而推动改革开放取得巨大成功。因此, 要素保障政策体系的变革才是推动乡村振兴的政策主动力。实施乡村振兴战略, 如期实现各阶段乡村振兴的目标, 关键还是要在要素保障政策改革方面取得实质性突破。为此, 提出如下政策建议。

一是推进农村土地制度改革取得突破。关键是在落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策、全面完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作的基础上, 探索农民承包经营权、农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径, 逐步建立宅基地、农民承包经营权自愿有偿退出机制;完善农村土地资源、资产股权化的方式方法, 推进农村“三变”改革, 盘活农村土地这一宝贵的沉睡资产, 提高农民的财产性收益;总结土地征收、集体经营性建设用地入市试点经验的基础上, 推进农村建设用地与城市建设用地同地同权。

二是推动人口迁移流动政策取得突破。2017年中国常住人口城镇化率为58.5%, 与发达国家平均80%的城镇化水平还有很大差距, 中国人户分离的人口仍有2.91亿人, 其中流动人口2.44亿人, 中国城镇化进程远未完成。城镇化是实施乡村振兴战略的时代背景, 实施乡村振兴战略与城镇化战略是相辅相成、相互促进的。推动人口迁移流动政策取得突破, 关键是推进户籍背后相关制度的改革, 建立城乡居民统一、跨地区可转移续接的养老保险、医疗保险制度, 探索建立教育、医疗卫生资源的城乡交流共享机制, 将进城落户农业转移人口全部纳入城镇住房保障和最低生活保障体系, 打破城乡之间、地区之间人口自由迁移的壁垒, 让公民享有城乡之间公平、自由、平等迁移权。

三是切实落实农业农村优先发展的投入政策。关键是改变长期以来城市优先发展、优先投入的政策导向, 让公共财政的阳光更多地照耀乡村, 缩小城乡基础设施差距, 补齐农村公共服务短板, 让农民享受大致相等的基本公共服务。