基于《关于实施乡村振兴战略的意见》《国家乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》两个重要文件的政策内容, 构建了乡村振兴的政策体系。乡村振兴政策体系由目标政策体系和要素保障政策体系两部分构成, 从经济学、社会学、生态学、文化学、政治学学科视角分析了乡村振兴目标政策体系构成, 从“人”“地”“钱”“法”“技”5个要素角度分析了乡村振兴的保障政策体系构成, 初步分析了各政策体系之间的关系, 并总结基本结论, 提出推进乡村振兴目标实现的政策建议。
实施乡村振兴战略是党的十九大做出的重大战略部署, 是新时代“三农”工作的总抓手。实施乡村振兴战略分三步走, 第一步是“到2020年乡村振兴取得重大进展, 制度框架和政策体系基本形成”。研究乡村振兴的政策体系构成, 是实施乡村振兴战略的基础工作, 对于走好第一步, 具有重要意义。
一、研究综述
十九大之前, 国内学者的研究更多地集中在“三农”领域的政策支持, 不同学者曾把三农政策体系进行分类。将三农政策分为农民政策、农业政策、农村政策, 认为:农民政策包括解决剩余劳动力的政策、对农村地区人力资本的投资政策等;农业政策包括粮食供给、粮食价格、粮食成本、粮食需求、粮食贸易相关政策问题;农村政策涉及到公共物品政策、农村社会保障体系政策、户籍管理制度政策、土地相关政策。从维护农民权利角度将“三农”政策分为两个方面:一是涉及农民生存权的政策, 主要包括土地政策、农民收入政策等;二是涉及农民发展权的政策, 如农村教育政策、农村医疗卫生政策和公共设施建设等方面的政策。从人本思想出发将“三农”政策分为五大类:一是补贴政策、二是价格政策、三是金融政策、四是民生政策、五是城乡发展政策。对以增产为导向的农业支持政策体系的形成和内容进行回顾, 认为以增产为导向的农业支持政策体系的主要内容包括粮食最低收购价政策、临时收储政策、农业补贴政策、农业投资政策、地方政府激励政策5个方面, 并指出农业支持政策体系转型乃大势所趋, 必须构建以竞争力为导向的农业支持政策体系;更多的学者关注“三农”某一领域某一方面的支持政策, 如:郭文琳 (2017) 、丁志国等 (2016) 、王树勤等 (2106) 、柯柄生 (2017) 、胡冰川、杜志雄 (2017) 等分别对农业保险、金融支农、财政支农、农业支持保护等方面的政策进行了研究。
国外经验借鉴方面, 介绍了日本现行的农业支持政策主要有农产品价格支持政策、收入补贴政策、稻作经营安定支持政策、农协发展支持政策、一般性支持政策、农业对外贸易支持政策6个方面;梳理了日本农地制度与农业农村相关政策法规的演变, 分析了日本农业支持政策特征和发展趋势;分析了与中国农业形态类似的日本农业环境政策取向, 并与欧美相关政策进行比较分析, 认为中国首先应该完善循环农业的相关法律法规和标准、支持农民采取环境友好型农业生产方式;宫崎猛 (1998) 认为日本乡村振兴存在经济学、社会学、生态学三种不同视角的政策体系。王纪孔、介绍了韩国新村运动中的农村支援政策, 主要包括直接的物质支援、农业信贷支援、财政支持、技术支援、人才教育支援和价格支持六个方面;介绍了韩国1999年颁布的新《农业、农村基本法》和《农业协调组合法》中新农村政策的内容, 包括农业生产政策、农产品流通政策、农业国际协作与贸易政策、农村开发政策、农业合作组织政策等。何仲禹 (2017) 从乡村规划的角度介绍了日本保护和利用乡村特色资源的相关法律、政策、规划及管理的制度体系。从研究韩国“新村运动”、日本“农村振兴”支持政策的文献看, 这些政策更多集中在农业生产保护和农村基础设施建设领域。
十九大之后, 以乡村振兴为主题的文章已汗牛充栋, 但研究乡村振兴政策体系的文献仍不多见, 仅有认为乡村振兴战略政策体系重点包括农业农村优先保障的财政政策、激励约束并重的金融支农政策、功能互补保障有力的农业保险政策、渠道多元的农民增收政策、市场化多元化的生态补偿机制、农村人才激励政策、农村基础设施运营管护机制、乡村国土空间资源开发保护制度、农业农村优先发展考核评价制度等10项政策, 但对于确定这些政策的依据和政策之间的关系并没有给出相应的说明。
综上所述, 现有文献研究农业生产领域支持政策的文献居多, 研究农民、农村政策的文献较少;研究“三农”单项政策的文献较多, 研究“三农”政策体系的文献则少之又少。乡村振兴的政策体系如何构成, 应该包含哪些内容, 无论学界还是政界, 尚不清晰。
二、实施乡村振兴战略政策体系构成的基本认识
根据《关于实施乡村振兴战略的意见》《国家乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》两个重要文件内容, 作为党和国家一项管长远的伟大战略, 乡村振兴是农村、农民、农业的全面振兴, 也是乡村经济建设、文化建设、政治建设 (包括党建) 、生态建设、社会建设五位一体的振兴, 涉及的政策贯穿乡村生产生活的各个层面, 因此, 乡村振兴政策体系绝不是一个单目标、单维度的政策体系, 而是由不同政策体系构成的一个多目标、多维度的复杂政策系统。
从乡村振兴战略实施目标看, “到2050年乡村全面振兴, 农业强、农村美、农民富全面实现”, 包含了农业现代化、农村现代化、农民生活富裕三个层面的目标任务。从目标任务出发, 形成了农业政策体系、农村政策体系、农民政策体系, 这三个政策体系相互联系、相互依存构成了中国乡村振兴的政策体系。
从总体要求看, 实施乡村振兴战略的总体要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”, 包括了乡村产业政策体系、乡村生态政策体系、乡村文化政策体系、乡村治理政策体系和民生保障政策体系5个维度的政策体系。
从实施内容看, 乡村振兴是一个融农村生产、生活、生态、政治、文化等多要素于一体的系统工程, 包括了农业生产、生态环保、城乡融合发展、扶贫攻坚、乡村文化建设、乡村治理等诸多方面, 从而形成产业政策、生态环保政策、城乡融合政策、扶贫政策、文化政策、乡村治理政策等诸多政策体系。
从实施乡村振兴战略的要素支撑看, 关键是解决乡村振兴的“人、地、钱”问题, 从而形成乡村振兴的用人政策体系、用地保障政策体系、投入保障政策体系。
因此, 实施乡村振兴战略的政策体系是由多个维度的政策体系构成的, 依据不同的标准, 形成的政策体系构成也不同, 而各种政策体系之间相互依存又相互对立, 涉及面广, 是一个非常复杂的政策系统。
