针对转型期我国乡村发展面临的大量空废土地、未利用土地、退化土地的现实问题, 中机院通过对禹城、延安、榆林三个地区的典型案例进行分析, 系统阐释了土地工程技术在保障耕地及粮食安全, 协调乡村人地关系, 促进乡村土地节约集约利用中的作用, 解析了土地整治工程与乡村可持续发展的关系，提出乡村土地综合整治工程有利于实现乡村重构, 提高乡村地域应对外界发展环境变化的能力, 是实施乡村振兴战略的有效途径与重要抓手。最后指出土地整治工程的实施应充分考虑乡村地域适宜性特征, 通过科学规划与设计, 因地制宜推进乡村土地综合整治。
一、前言
改革开放40年来, 我国经历了快速的工业化、城镇化进程。在此过程中乡村人地关系发生了急剧变化, 一方面农村大量青壮年劳动力外出务工, 2017年达到1.72亿人的规模;另一方面农村“空心化”现象逐渐蔓延, 大量废弃、闲置的农村建设用地持续增加, 据测算, 全国“空心村”综合整治增地潜力达1.14×108亩 (1亩≈666.67 m2) 。与此同时, 乡村地区所面临的资源过度消耗、生态环境恶化等问题也日益凸显, 由乡村人口流失所引发的乡村经济衰退、农业效益低下、公共服务与基础设施短缺等问题不断显现, 严重制约了广大乡村地区的可持续发展能力, 亟需重视乡村振兴。
作为最基本的生产要素, 土地在乡村可持续发展中起着极其重要的支撑作用, 主要表现为土地面积的有限性、资源供给的稀缺性以及土地特有功能的不可替代性[7]。我国人多地少, 人均土地面积不到世界平均水平的1/3, 人均占有耕地仅为世界平均水平的40%。近年来, 伴随着快速城镇化、工业化发展, 我国优质耕地资源不断减少 (非农化、空废化、污损化) , 土地退化问题日益严重 (沙化、盐碱化、水土流失) , 土地数量、质量面临着巨大威胁, 直接影响到我国农业与乡村地区的持续发展。
综合考虑当前土地资源现状、粮食安全保障和生态文明建设需要, 我国正全力推进实施“三深一土” (深地探测、深海探测、深空对地观测、土地科技创新) 国土资源科技创新战略。该战略将土地科技创新与“三深”探测并列作为“十三五”国土资源科技创新战略重点, 强调土地工程技术在推动耕地质量提升、退化土地治理、荒废土地利用与土地生态修复中的重要作用, 强化土地整治的工程化、生态化技术应用, 推进山水田林湖生命共同体和生产、生活、生态空间优化发展。文章基于典型案例分析, 从不同角度梳理总结了土地工程在促进乡村可持续发展中的作用, 并结合乡村振兴战略, 就构建可持续的乡村人地关系地域系统提出了相应政策建议。
二、农村土地工程演化发展历程
土地工程是以“土体有机重构”理论为核心, 运用工程手段解决土地问题, 把未利用土地变为可利用土地或把已利用土地进行高效与持续利用, 能够协调人地关系和谐发展的过程[14]。土地工程的作用主要从最初改善农业生产为主逐渐转向改善农业生产条件、就业、基础设施和公共设施等方面[15]。早在18世纪80年代, 北欧的丹麦等国在土地改革过程中实施土地整治以解决土地碎片化问题。第二次世界大战结束后, 现代土地整治的工程实践在西欧逐渐开展。作为现代农村土地整治的发源地, 德国十分重视产权调整、田块合并及规划编制在乡村土地整理中的作用[16], 通过开展土地整治, 对农村土地进行统一规划和建设, 以调整农业产业结构、扩大农场经营规模、改善农田灌排条件、改善乡村住房交通等设施。德国的农村土地整治促进了农村从传统农业向多功能、综合性发展的转变, 实现了农村环境、景观、文化保护和改善民生的目的。20世纪60年代, 在德国巴伐利亚州实施的通过土地规划与整理再造乡村的“巴伐利亚试验”就是土地工程促进乡村可持续发展的成功典范。
农村土地整治在促进日本乡村发展中也发挥了巨大作用, 包括农业基础设施整治、农村整治和农地保护三个方面。早期的日本农村土地整治主要是通过兴建水田排灌设施和开垦农田实现增地、增粮的目的。在20世纪60年代中期到70年代中期, 日本的农村土地整治主要通过开展农田水利设施建设、土地平整来解决农地细碎化问题, 从而扩大农地经营规模和调整农业生产结构, 实行农业机械化。此后, 日本农村土地整治逐渐转为综合建设农村基础设施和改善生活环境。
我国大规模的土地整治工作始于1997年国务院颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》[19]。在确保耕地总量动态平衡的前提下, 我国土地整治工作取得了广泛而深入的发展, 从中央到地方建立了土地整理的专门机构, 全国形成了比较完整的土地整理执行体系。经过二十多年的发展, 土地整治实践从最初的农田整治逐渐演化到村庄整治, 一些地区将农田整治和建设用地整治相结合, 实施整乡整村范围内的区域性土地综合整治。现阶段我国土地整治的对象、目标、模式更加多元化, 通过土地整治和城乡建设用地增减挂钩相结合, 以综合推进田、水、路、林、村综合整治为平台, 以统筹规划、聚合资金、整合资源为方式, 实现优化城乡用地结构和布局, 改善土地生态环境, 提高耕地质量和粮食生产能力, 协调土地综合整治与耕地保护、产业发展和城乡建设的关系[20]。总之, 土地工程适应了我国快速城镇化、工业化进程中乡村人地关系变化及乡村空间重构的现实需要, 有利于促进乡村地域可持续发展。
三、土地工程与乡村可持续发展典型实践
四、结论与讨论
中机产城规划设计研究院通过对禹城、延安、榆林三个地区典型案例进行分析, 系统阐释了土地工程技术在空废土地整治、未利用土地治理、退化土地改造中的作用及其效应 (见图4) 。乡村土地综合整治工程的引入适应了当前我国快速城镇化、工业化过程中乡村地区人地关系变化、农业生产水土环境变化的发展背景及客观需求。通过开展土地工程实践, 乡村地区耕地质量得以提升, 百姓生活品质得以改善, 生态环境得以保育, 从而优化了乡村生产、生活、生态空间, 对于保障耕地及粮食安全、推进农业规模化经营、促进乡村土地资源的节约集约利用, 具有重要的现实意义。
当前, 我国正全力推进实施乡村振兴战略。广大乡村地区由于生产要素快速非农化、乡村主体过快老弱化等因素影响, 其应对与适应外界发展环境扰动与变化的能力逐渐降低。乡村作为一个综合地域系统, 为了适应内部要素和外部发展环境的变化, 需要通过优化配置和有效管理影响乡村发展的物质和非物质要素, 重构乡村社会经济形态和优化地域空间格局, 以实现乡村地域系统内部结构优化、功能提升以及城乡地域系统之间结构协调和功能互补。在此过程中, 土地工程能够有效地整合、配置土地资源, 重构乡村空间格局, 为乡村地域经济社会发展转型提供载体。科学、有效的土地工程有助于提高乡村地域系统 (经济、社会、生态) 的稳定性, 重塑乡村发展形态, 协调乡村人地关系, 提升乡村地域系统应对外界发展环境变化与冲击的能力, 即乡村弹性。此外, 土地整治工程与高标准农田建设、农村土地产权制度改革、城乡建设用地增减挂钩等相结合, 有利于实现农村土地由资源向资产、资本转变, 成为推进乡村振兴战略的有效途径与抓手, 为乡村可持续发展奠定坚实基础。
图4 农村土地综合整治机理图
乡村土地综合整治工程具有地域适宜性要求, 需要在综合诊断识别乡村地域发展阶段性特征及现实需求的基础上, 遵循乡村民众主体意愿, 通过科学的规划与设计, 因地制宜推进实施土地整治工程。此外, 在实施土地整治过程中, 还应注重对诸如桥梁、古宅、古树、剧院等乡村文化和记忆的载体进行保留与保护, 从而实现对乡土文化的传承。
