按照吉林省生态环境厅关于大兴调查研究的相关要求，2023年5月5日至23日，由吉林省生态环境厅科技与财务处组成的调研组对吉林省生态环境导向的开发模式（以下简称EOD模式）开展情况进行了专题调研。
调研工作采取问卷调查、组织座谈、实地调研等多种形式开展，调研期间共发放调研问卷86份，收回问卷63份，调研组还实地走访了长春、通化、白山、延边等10余个有项目谋划意向的县（市、区）。通过调研，全面了解和掌握了各地对EOD模式项目相关政策的掌握情况和在项目谋划和实施过程中遇到的问题。
基本情况
党的十八大以来，我国推动生态环境保护决心之大、力度之大、成效之大前所未有，污染防治攻坚战取得重大进展，生态环境状况持续改善，人民群众对生态环境的满意度逐步提升。但生态环境保护工作仍面临着成果保持困难、治理模式单一、政府投入困难、社会资本参与度不高等难题。为寻找经济发展和生态环保之间的平衡点，把环境资源转化为发展资源、把生态优势转化为经济优势，生态环境部组织开展了环境治理模式的创新实践，EOD模式应运而生。
EOD模式是以改善环境质量为核心，以解决突出环境问题为重点，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，通过吸引社会资本参与区域生态环境治理，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，从而实现将未来生态环境质量改善的溢价前置到生态环境治理投入中，使得外部经济性内部化，即生态环境治理的投入可以通过土地利用发展生态农业、文化旅游、健康养生、新能源等项目的收益获得，实现生态优势转化为产业优势。
2020年、2021年，生态环境部先后组织两批EOD模式项目试点申报工作，吉林市中新食品区以黑土地保护及河湖治理为导向的蓝靛果种植加工项目、辽源市北部采煤沉陷区生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目、白山市江源区松湾废弃老工业基地再利用生态环境导向开发试点项目、长白山池西区南山生态环境导向的开发等4个吉林省EOD模式项目先后入选第一、第二批试点项目，入选数量超过全国平均数45%，在东北三省名列第一。
2022年，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》明确，将EOD模式项目列为支持对象，由此项目申报由试点制转变为入库制，吉林省长春市双阳城区如意湖片区开发基础设施建设（EOD模式）项目当年成功入库。今年，吉林省生态环境厅向生态环保金融支持项目库中推送的抚松县小黄泥河流域生态治理及生态产业（EOD）开发、抚松县仙人桥镇基于“EOD”模式的汤河流域生态治理及生态产业开发项目和吉林珲春敬信东方论坛生态环境导向的开发（EOD）项目三个项目，已通过国家审核成功入库。
当前，各地参与EOD模式项目谋划热情很高，在收回63份问卷中，有37个市、县（市、区）有谋划EOD模式项目的意愿，其中如延边州龙井市、通化二道江区及柳河县等12个市、县（市、区）已经和相关咨询机构、金融机构进行对接，开展项目谋划和方案编制等入库前期准备工作。
已列入试点（入库）的8个项目，进展较快的有双阳区和长白山池西区项目。其中双阳区项目获得国开行吉林省分行17亿元贷款授信，首期国开行承贷4.34亿元已成功获批。项目已完成招标，流域治理工程已经开工建设。池西区项目已选定投资合伙人，目前已签订合作协议，明确了投资股权、资本金注入、运营管理等事宜，金融机构融资担保问题已初步解决，省开行已经完成预审，并将贷款纳入2023年度计划。其他项目正在积极推进中。
存在问题
总体来看，EOD模式作为一种新的项目组织形式，能有效鼓励和引导社会资本参与以政府支出责任为主的生态环境治理与修复工作，降低公益性生态环境治理项目政府支出、提升生态环境治理项目造血功能，因此各级政府对此表现出了浓厚的参与兴趣。但目前，EOD模式仍处于试点阶段，在项目谋划和实施过程中仍存在着一些问题，主要体现在以下方面。
1、政策理解存在误区，EOD项目组织方式被泛化
一是将EOD模式作为项目融资手段。EOD模式是近几年才在我国出现的“新概念、新名词、新事物”，它实质上是一种项目组织实施方式的创新，但在调研中发现，很多地方政府将它作为城市开发建设项目获取金融机构融资的一种方式。
二是没有急需解决的突出环境问题，为“EOD”而“EOD”。EOD项目是生态导向的开发项目，其中E是基础，其他是围绕这一基础拓展的产业内容。通俗来讲，EOD项目是为解决突出环境问题而谋划的项目，环境导向必须十分明确。但调研中发现，地方谋划的项目大多存在环境问题过于笼统、环境导向不够突出、环境治理必要性不充分、环境治理目标尚未定量等问题。
三是对一体化实施认识不到位，部分处在谋划阶段的项目存在多个实施主体。EOD模式项目实施的关键是将生态环境治理项目和产业开发项目作为一个整体开展“一体化”实施，综合测算整体项目的成本和收益，以此来避免两类项目割裂实施，确保产业开发项目对生态环境治理项目的有效反哺，但实施过程中仍有很多市、县（市、区）对此认识不到位。
四是对生态环境治理应与关联产业深度融合认识不清晰。EOD项目要求相关产业与治理项目应做到空间临近或者存在产业链上下游的关系，确保项目深度融合，互为条件，作为整体项目统筹实施。但调研中发现，部分地区包装的项目中生态治理项目与产业开发项目的贪大求全、生搬硬凑，将无关项目进行捆绑，甚至将已有工业企业改扩建项目纳入关联产业，生态环境治理与产业开发项目不能有效融合，一体化实施难度大。
五是对接金融机构单一。由于最初开展EOD模式项目试点的通知由生态环境部、国家发展改革委和国家开发银行联合发布，因此造成部分地方政府形成EOD模式项目贷款仅能由国家开发银行提供的片面认识，不清楚目前政策性银行和商业银行等金融机构均能参与EOD项目融资，且不同金融机构之间可配合开展银团贷款业务。
2、轻项目谋划，重项目入库问题突出
调研中发现，因国家入库名额限制，大部分地区过分强调项目入库时间，对项目前期谋划重视不够，匆忙组织项目方案编制，前期调查研究不充分，基础工作不扎实，导致仓促谋划的项目几次无法通过国家项目审核，或者即使通过国家审核纳入储备库，由于子项目存在用地、用能等权益要素获取障碍，导致项目无法落地实施。
3、过度依赖咨询机构，缺乏有效统一协调推进机制
由于EOD项目是拼盘项目，又是新生事物，项目涉及行业较多，虽然EOD项目申报方均按照国家要求成立了项目组织推进领导小组，但实际项目谋划过程中，各相应的组成部门及牵头部门，只起到根据方案编制方要求提供部分资料的作用，缺乏对项目的整体认识和重要环节把控能力，方案编制过程中过于依赖咨询机构，导致大多项目方案编制水平不高，一次性通过国家审核率较低，突出表现在环境问题总结提炼不够，产业收益依据不够充分、选取子项目关联性差等问题。
4、优势产业资源匮乏，配套产业收益覆盖能力普遍不足
吉林省作为老工业基地，产业结构单一，长期依赖重工业支持经济发展，缺乏高新技术创新型产业和数字经济、洁净医药等对生态环境敏感产业，现有优势产业不能满足对良好生态环境有较高依赖度的前提条件，不适合导入EOD项目中。
同时，吉林省交通不便，城市之间地域范围相对封锁，城市之间、企业之间缺乏良好的协作平台，虽东部山区有旅游、康养等优势资源，但也难以形成统一的竞争优势，现有相对优势产业收益有限，无法覆盖高额的环境治理投入。
5、地方平台承载能力有限，项目资本金筹集难度较大
EOD模式项目组织申报主体是地方政府，当前试点阶段国家在项目要求地市级项目投资总额不高于50亿元，区县级不高于30亿元。但按20%的比例折算，地市级项目需要筹集资本金10亿元，区县级项目资本金筹集也需6亿元。这个额度对当前经济条件下的吉林省大多市、县（市、区）政府很难独自筹集到位，那么就只能引进第三方社会资本共同合作完成。
但由于EOD项目普遍存在前期投入大、项目运营周期长、正外部性释放较慢的特征，即使通过EOD模式项目能够产生持续稳定的收益满足投资回报以及覆盖借款本息。在收益回报不确定且整体投资规模较大、还款周期较长的情况下，引入第三方资本的难度仍然很大，即便有企业愿意加入，地方政府付出的代价也会较高。同时，由于地方平台承载能力不足，贷款担保问题也是难以解决的问题，这是各试点项目进展缓慢的最重要因素。
对策建议
为稳步推进吉林省EOD模式项目的落地实施，推进地方突出环境问题解决，实现绿水青山转化为金山银山实践创新目标。针对存在的问题，提出如下建议：
第一，加强政策解读和宣传。针对各地在项目谋划和申报过程中出现的共性问题，有针对性地开展相关政策解读和业务宣传。积极总结两年多试点和入库经验，编制EOD项目实施指南、申报手册等实用文件下发各地，协助地方消除政策理解误区。
第二，强化项目指导和服务。对于有试点申报意向的地方政府，主动靠前服务，加强技术指导，打牢项目谋划和方案设计阶段工作基础，推动项目规范谋划和落地落实。以项目融资落地为导向，组织金融机构从项目谋划阶段提前介入工作，按照金融机构的融资要求统筹谋划项目，确保项目顺利开展。
第三，严格项目过程管理。严把专家审核关，强化对环境绩效、产业融合、收益覆盖和一体化实施的可行性论证，筑牢EOD项目可落地基础。加强对入库项目的跟踪调度，及时发现项目推进中存在的问题，同时根据试点（入库）生态环境治理绩效要求，加强环境治理项目实施监管。
第四，突出典型的示范引领。选取我国成功实施的有代表性的典型案例推送给有谋划意愿地方政府，给地方项目谋划和实施以有效借鉴，发挥典型项目的引领指导作用。及时总结本省成功试点项目经验做法，探索形成可复制、可推广的EOD模式项目，引导各级政府破解生态环境治理难题。
第五，探索建立省级项目库。参照国家和相关省份模式，探索建立省级EOD项目储备库，主推“小而精”项目，突破国家EOD模式项目在申报时间和申报数量的限制，严格项目成熟度审核，做实做细EOD项目谋划申报的每个环节，成熟一个入库一个，加大EOD项目落地实施的可行性。（作者单位：吉林省生态环境厅）
