生态环境导向的城市开发（EOD）模式为生态环境治理项目的市场化运作提供了新的思路，但目前我国EOD模式操作路径尚不成熟，仍处于试点探索阶段，策划出好的EOD项目对纳入国家统一试点、成功获取市场化融资至关重要，而合适的方法能让项目策划工作事半功倍。本文的案例分析证实可以利用逻辑框架法的垂直逻辑关系准确构建EOD项目的目标层次，并以目标为导向按照一定的逻辑顺序和层次细化实施措施。基于逻辑框架法的策划对于助推EOD项目成功纳入国家试点具有积极作用。
一、案例背景介绍
广阳岛位于重庆市经济开发区，面积约10km2，是长江上游最大的江心绿岛，具有独特的江河景观、自然生态资源和历史人文资源。2017年前，广阳岛曾规划300万m2房地产项目，搬迁全岛1万余名居民，启动拆迁平场建设，留下许多开发痕迹，生态环境遭到破坏。2017年8月，重庆市委、市政府果断踩下大开发的“急刹车”，决定建设“长江风景眼、重庆生态岛”，还岛于民，同时划定168km2广阳岛片区，开展长江经济带绿色发展示范区建设，并于2019年出台法规性决定加强广阳岛片区规划管理。广阳岛岛内及环岛规划项目以生态修复为主，建设资金主要依赖财政拨款并受额度限制，工作进度相对缓慢。2020年9月，国家启动环境导向的城市开发（EOD）模式试点工作，旨在促进生态环境治理项目与绿色产业项目有效融合，解决生态环境治理投资大、资金来源少、环境效益的经济价值实现路径缺乏等关键问题。为此，重庆市经济开发区选定广阳岛片区长江以南区域开展生态环境导向开发（EOD）模式试点策划及申报工作。
二、目标层次设定
针对广阳岛EOD试点项目，策划主要以目标为导向，结合片区总体规划、产业规划等上位文件，通过综合考虑项目内在投入与外在影响因素，明确项目宏观目标、具体目的、产出成果和要素投入四级层次，建立合理的垂直逻辑关系来确定工作的范围和任务。
一是宏观目标：把广阳岛片区建设成为“两点”的承载地、“两地”的展示地、“两高”的体验地，高水平引领重庆在长江经济带绿色发展中发挥示范作用，为其他区域乃至全国生态文明建设提供“长江样板”。
二是具体目标：建立完备的绿色发展示范规划框架、制度体系、工作机制，建成一批标志性工程，自然生态系统日益和谐，生态产品价值逐步实现，形成“六个示范”的整体格局，“长江风景眼、重庆生态岛”效果初显。
三是产出成果：以“融合、反哺、一体化实施”为原则，实施完成岸线环境保护与生态修复、城镇环境保护与生态修复、基础设施提质升级、历史及生态文明展示基地、综合服务配套设施、产业提质升级6个类型的22个实际工程。
四是要素投入：为保证预期产出成果而需要投入的项目资本金、经营权、土地、工作团队等。
三、主要工作内容
基于上述目标层次的垂直逻辑关系分析，按照《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）文件要求，制定了编制EOD模式试点实施方案的技术框架模型，主要包括本底条件梳理、工作目标和预期效果、依托项目策划、实施模式设计、开发时序制定、投融资方案、配套措施七部分内容（图1）。
图 1 EOD 试点实施方案编制技术框架
第一，扎实摸清本底条件。采用文案调研、走访调研、专家咨询等方式对涉及试点区域的上位规划、经济社会、区位交通、自然生态、人文环境、产业发展基础、生态治理和环境保护现状及主要问题进行系统地梳理和总结。
第二，明确工作目标及预期效果。聚焦489号文内涵要求，立足试点区域急需解决的主要问题，科学制定试点工作目标，如上述宏观目标和具体目的所示。
第三，针对性策划依托项目。基于项目目标，结合区域本底条件和开发时序要求，对接政策性银行支持领域，确定以“长江经济带绿色发展”为主题，策划“长江大保护”和“绿色发展”两大类项目，其中“长江大保护”聚焦生态环境治理，建设内容涵盖岸线环境保护与生态修复、城镇环境保护与生态修复、基础设施提质等；“绿色发展”聚焦生态关联产业，建设内容涵盖历史及生态文明展示基地、综合配套服务设施及产业提质升级等。
第四，确定可行的实施模式。按照489号文要求，确定重庆经济技术开发区管理委员会作为EOD试点的申报主体。为保证在实施过程中更好地实现产业项目对生态环境治理的收益反哺，明确由市场主体（重庆广阳岛生态城投资发展有限公司，国资企业）作为依托项目的实施主体，也是“投资、融资、建设、运营、还款”于一体的城市综合运营商。
第五，科学安排投资建设时序。统筹考虑实施主体建设计划、子项目成熟度、年度投资强度等因素，明确了“岛内优先、环境先行、投资平滑、结合实际”的投资建设原则。依托项目总建设工期计划为四年，各子项根据投资规模及内容具体调整把控。
第六，制订合适的投融资方案。参照重庆市当期现行定额和类似项目工程投资指标，估算项目总投资约391亿元（其中静态投资约362亿元，建设期利息约29亿元）。项目自筹资本金91亿元，占比超23%，满足国家对项目开发资本金比例的要求；计划融资300亿元，占比约77%。项目建成后，市场主体拥有全部资产的所有权和经营权，还款来源以项目自身经营性收益、基础设施维护及特许经营收益为主，不足部分以市场主体子公司房地产开发净现金流作为补充。财务测算表明，项目融资偿债备付率为1.76，偿债能力较强，可实现融资本息与还款来源总体平衡。
第七，做好要素资源保障。政府需要在启动资金、用地、特许经营权等方面提供资源保障。项目初期，政府通过财政注资方式向市场主体注入资金，作为“招拍挂”拿地和基础设施建设的启动资金；项目前期，市场主体以取得的土地、存量资产融资，以筹集基础设施和土地开发资金；项目中后期，实施主体通过市场化运作，依托自身信用等级和后续可运营资产进行融资；同时政府赋予部分特许经营权，增加项目还款现金流。
四、工作成效
该项目于2021年纳入国家第一批EOD模式试点，成功融资300亿元，包括国家开发银行贷款授信260亿元，地方政府专项债40亿元，为试点区域开发建设做好了资金保障。目前各子项目建设有序推进，部分生态环境治理工程已实施完成并发挥出生态社会效益，成功助推广阳岛成为重庆六张“城市新名片”之一，顺利入选全国第四批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。(作者：郑世伟)
