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国家大数据中心一体化治理研究方案 |
| 来源:中机院 时间:2021-03-26 点击:
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| 把握信息资源的获取捕捉、挖掘分析、处理解读、运用维护,并将其应用到国家管理和社会治理的过程中,不仅能提高政府信息化水平,而且能最大程度地优化行政决策效益,促进国家治理形态的创新和发展。 |
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构建全国一体化国家大数据中心治理方略,推动数据资源跨部门、跨区域共享,提高数据资源利用效率,加速开发信息资源、挖掘数字红利、建设网络强国的信息化进程。[方法/过程]以培育信息化时代大数据公共治理能力为目标,研究构建一体化国家大数据中心、构建一体化国家数据中心治理体系的理论依据和可行性方案。[结果/结论]当前,我国已经把建设一体化国家大数据中心作为实施网络强国战略的重要实践路径,积累了一定的建设经验和治理方略,但在治理模式、公共价值认知、管理服务优化、关键基础设备研发应用的创新、一体化协作运行等方面与发达国家仍存在差距。探索一体化国家大数据中心治理方略框架的构建,培育数据治理能力,提升网络信息核心技术的自主研发和创新能力,完善一体化国家数据中心治理体系,有利于建设具有独立主权的网络空间安全机制,加快推进网络强国建设,抢占世界网络技术创新的竞争高地,提高我国在网络空间的国际话语权和规则制定权。
作为信息革命动力的基础资源,大数据已经深入渗透至社会生产生活的各个方面,成为影响社会经济发展的重要因素,实时推动着政府、学术、商业等不同领域的量化进程。一体化国家大数据中心是指各级政府主体通过跨地域、跨层级、跨部门协作,共同建立通用规则与结构以应对公共数据治理以及共同事务的行动与决策体系,以实现数据治理模式和管理服务的优化。随着数据量的爆炸性增长,为适应大数据时代信息资源的发展形势,建设全国一体化的国家大数据中心,以数据集中共享为途径,推动基础公共数据开放和政府跨层级、跨区域、跨部门协作治理,将信息化建设贯穿于现代化建设进程的始终,将信息产业作为战略性新兴产业推进发展,成为我国实施网络强国战略的重要举措。把握信息资源的获取捕捉、挖掘分析、处理解读、运用维护,并将其应用到国家管理和社会治理的过程中,不仅能提高政府信息化水平,而且能最大程度地优化行政决策效益,促进国家治理形态的创新和发展。
1 文献综述
随着大数据时代的来临,数据治理逐渐成为近年学术界的研究热点,国内外相关研究成果日益丰富。其中,冉从敬等指出,大数据发展过程中,随着各国国家数据战略的实施和网络空间新战场的开辟,数据权利博弈已经愈演愈烈。张勇进等以美国、澳大利亚、英国、法国的国家大数据政策为研究对象,分析了其战略规划、技术能力提升政策以及应用与管理政策中的共性和特色,并针对我国大数据配套政策提出了响应建议。陈潭认为,大数据已经成为国家治理现代化的核心引擎,我国实施大数据战略必须建立统一的大数据公共资源平台,构建大数据开放共享机制。刘宏达等同样指出,新时代以国家为主导的构建一体化国家大数据战略体系对于践行大数据服务人民的价值追求具有重要意义。刘桂锋等针对国外数据治理内涵、要素、模型与框架展开分析,为我国数据治理的全面发展提出了具体建议和明晰规划。黄如花等通过内容分析法研究了我国现有国家层面政府数据开放共享政策文本的形式和内容,描述了国家政策概貌,并指出不足。郭斌等基于政府数据治理内涵构建政府数据治理的价值链模型,并提出政府数据治理实现的路径。Thomson提出的“协作”概念以及Boris Otto对数据治理组织形态的研究,为本文尝试构建“一体化国家大数据中心治理方略”提供了理论支撑。 陈加友针对国家大数据(贵州)综合试验区这一我国大数据发展的先行与探索者展开研究,分析了其在构建大数据产业体系、促进数据资源开放共享、推进大数据创新应用、加强信息基础设施建设等方面取得的成果,为本文研究目标提供了实践范例。当前学术研究常见对大数据公共资源平台、一体化国家大数据战略体系以及政府治理的研究,但鲜有一体化国家大数据中心治理方略的相关研究,本文旨在探讨构建一体化国家数据中心治理体系的理论依据和可行性方案,以期为完善一体化国家数据中心治理体系、建设网络空间安全机制,加快推进网络强国建设提供有益参考。
2、构建一体化国家大数据中心治理方略的必要性
2.1 大数据时代的信息技术发展要求
全球知名咨询公司麦肯锡提出,大数据是“一种规模在获取、存储、管理、分析等方面大大超出了传统数据库软件工具能力范围的数据集合”。它具有数据规模庞大、流转高速、模态复杂、辨识难度高、价值密度分散等基本特征,在物理、生物、生态等学科领域及军事、经济、通信等应用领域存在已久。随着信息通信技术的不断发展积累,网络信息技术与经济社会领域密切结合,数据经济价值日益彰显。大数据按照自身技术成功实现了从提高生产效率到高级人工智能的跨越,在社会生产生活、商业经营、医疗卫生等领域的应用愈加广泛,不仅能够通过信息终端感知和采集海量数据,而且能经由专业化计算手段分析、处理、共享而实现数据增值,推算事物发展规律的宏观进程,从而影响个人和组织的决策行为,在互联网生态、生产生活情景、产业创新形态、资源消费形式和社会治理结构等方面意义深远。
作为汇集规模庞大数据量的集合体,大数据加速融合了人类社会与物理世界和信息空间的耦合程度,并将其真实价值隐藏在对海量原始数据进行的信号分析、数据处理、建模应用等数学计算的程序中。随着信息技术的发展,大数据产业生态链发展维度不断拓展延伸,通过对不同领域中目标群体的行为数据等信息资产的加工增值,不仅实现了多元利益博弈下的最优决策,同时满足了用户个性化定制需求,提升了决策效益。如今,数据产业生态系统已经深度融入到商业数据、智慧城市建设、社会公共治理应用部署等领域,由此延伸的产业生态系统协同发展愈加多样化,加速了虚拟经济与实体经济的融合进程,催生了全新的产业经济生态系统,打破了传统管理决策边界,颠覆了人们看待世界的思维模式。
大数据的特性逾越了传统数据处理软件的承载能力。传统的技术架构和路线无力承担庞大的数据聚变和采纳汇总,大数据时代的组织和机构凭借其对数据的驾驭能力,释放了更大的数据洞察空间。在数字经济时代,以互联网、云计算、区块链、物联网为核心的信息技术日新月异,大数据实时联机分析处理的数量、质量、效率等飞速提升,加速推动了人类社会经济的发展由工业化转向信息化、智慧化;统筹宏观数据发展战略,协调经济社会信息发展进程,建设数据科学纵深发展体系,拓展资源配置,构建一体化国家大数据中心治理方略,为我国抢占数字经济机遇、实现社会经济多领域超越性发展提供了历史契机。大数据能够保障国家数据科研自主权,捍卫信息独立决策主权,提高我国在世界网络空间的话语权和规则制定权,抢占国际信息技术的创新高地。
2.2 革新国家社会治理体系的现实需要
2012年,联合国发布大数据政务白皮书,指明大数据带来的历史机遇能够帮助联合国和各国政府利用丰富的数据资源,实时分析并积极响应社会经济的运行。如今,世界经济正在向以网络信息技术产业为重要内容的经济活动加速转变。以大数据为表征的数字经济发展势头迅猛,利用大数据战略规划成为世界范围内发达国家培育信息化经济增长新动能、实现新发展的重要路径;大数据在政府优化公共决策模式、提升国家管理和社会治理水平中的作用日益显赫。
国家政府部门掌握大量的公共数据资源,充分享有信息数据的整合及公共决策权利。在传统政府治理中,主要倚重行政阶层官僚机构的职能化管理模式和固化流程,由政府实行单向的垄断性监管治理。在新的社会治理形势和大数据应用领域不断发展变化的视角下,一元主导下的行政治理逐渐失去优势,不再适应社会发展进程及社会公共价值诉求的转变,亟须通过构建一体化国家大数据中心治理方略完成政府服务架构的转型升级,实现国家层面的大数据信息资源的统筹规划和顶层设计,建立政府数据资源目录清单和数据安全保障机制,打破不同行政部门和行业领域的“数据孤岛”,实现多元主体跨层级、跨系统协作运行,降低数据信息配置成本,优化资源配置水平;通过对数据产业生态系统的合理运用,寻求公共主体原始数据蕴藏的价值倾向和诉求指数,优化行政机关服务和监管能力,探索整合不同社会阶层公共议题整体诉求的多元空间,保障公共政策制定的合理性和包容性,实现公共决策的最优解,从而实现公共服务领域的数据开放共享,充分释放数据红利,组建以政府为主导的行政治理、网络治理、社会协同的多元互动主体公共治理联合体框架结构,形成统一协调制度化的创新型社会治理模式。
在国家社会治理中,大数据既是政府优化管理服务的工具,又是公共治理的目标对象。构建一体化的国家数据中心治理方略,既是保障数据效益共享、安全互动的内在需求,又能推动大数据技术结合行政体制创造出更加科学合理的举措,推动社会治理模式从单向管理转向双向互动,实现线上线下社会协同融合治理,构建全新的社会秩序和现代化的国家治理体系。该治理体系具备大数据时代的开放性和包容性特征,能够有机结合行政治理规则和社会伦理规范,挖掘隐性数据价值,实时监测公共数据的突发呈现并提供发展演变预测,实现多元治理主体不同层级在复杂治理场景下的良性互动、规则适应和多元协同;在日益复杂的社会治理发展态势下,能够推动社会治理体系的现代化革新。
3、构建一体化国家大数据中心治理方略的内在机理
3.1 大数据技术产业发展战略顶层设计奠定实践基础
在数字经济时代,大数据在变革公共意识形态领域、调整社会结构层面等方面有着巨大的潜力。目前,世界上众多发达国家竞相结合各自的发展趋势将大数据上升至国家战略,将大数据的开发利用作为抢占新一轮竞争制高点的关键抓手,投入了充足的研发经费。在美国,以大数据为核心竞争力的国家重要战略目标,政府大手笔投资逾两亿美元启动大数据发展研究计划,并将其视作“信息高速公路计划”后信息科学领域的又一重大举措;在英国,1.89亿英磅的资金被注入大数据技术领域,用于加强数据采集分析能力,以抢占“数据革命”的发展先机;在澳大利亚,“公共服务大数据战略用于提高数据运用共享效率、协同政策引领公共服务领域的变革;日本则在2012年启动了《面向2020年的ICT综合战略》,制定了“活跃在ICT领域的日本”的目标,重点关注大数据应用的智能技术开发;韩国组织实施了《第五次国家信息化基本计划 (2013-2017年)》,重点面向综合数据库的生产和应用。纵观以上国家大数据规划政策的制定,均存在一个相同的特点,那就是基于大数据运作原理、公共价值诉求和社会治理发展形势变化等综合因素,制定宏观政策,进行顶层设计。因此,吸收大数据发展战略先行国家的有益启示,能够加速我国在国际信息技术竞技场上的追赶和超越[13]。
2013年中共十八届三中全会提出,要全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。随着信息技术的发展和进步,大数据技术应用日益成为提升国家治理能力、巩固国家战略定力的重要驱动力。在探索实践中,大数据在国家治理和公共服务中的治理战略已经取得了一定的成效。2016年10月9日,习近平总书记在中央政治局第三十六次集体学习关于“实施网络强国战略”的话题中指出:“社会治理模式正在从单向管理转向双向互动,从线下转向线上线下融合,从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”由此可见,信息化社会治理模式的亟需革新转型,实现社会治理精准化、提供高效优化的公共服务,是信息技术时代畅通民意、辅助行政决策的社会治理发展态势所趋。
在借鉴发达国家大数据发展战略的成功经验的基础上,我国在信息化发展战略领域进行了一系列的有益探索和成功实践。在2014年3月5日召开的十二届全国人大二次会议上,李克强代表国务院作《政府工作报告》,“大数据”概念首次进入政府工作报告,并明确了大数据引领新兴产业发展的战略地位。2015年7月1日,国务院办公厅发布的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》中,提出要利用大数据、云计算等现代信息技术先进理念和资源,采集、整合、运用政府数据和社会数据,健全政府运用大数据的工作机制,提高政府治理能力。2015年8月19日,国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》,点明大数据已经成为重要的国家基础性战略资源,是推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择,从顶层设计层面规划了我国未来5～10年大数据发展和应用的长期发展目标。2016年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了规范和指导未来十年国家信息化发展的纲领性文件《国家信息化发展战略纲要》,确立了建设网络强国的发展目标,明确提出了要抓住以数字化、网络化、智能化为特征的信息化浪潮的历史机遇,将信息化建设贯穿于我国现代化进程的始终,着力构建云计算、大数据、物联网等领域的比较优势,并将信息化发展战略纳入国家战略体系[14]。2017年以后,大数据技术发展和理论研究进入实践应用阶段,国家政策文件完成了从总体指导规划到具体应用行业领域细分的延伸,大数据与物联网、云计算、人工智能、5G通信技术等信息化技术的联系发展日新月异。相关大数据发展战略政策文件的出台和落地,为我国在全球信息化产业革命发展进程中抢占先机规划了具体的行动指南,全国各省级政府及重点城市也陆续出台了大数据产业专项政策和发展规划,以适应国家信息化建设的总体要求和发展步伐。
3.2 一体化国家大数据中心治理方略框架构建的理论维度
随着信息技术更新升级和政府数据治理进程的推进,政府大数据治理已然成为我国理论和学术研究的前沿议题。按照国家相关顶层设计和规划政策结合实际需求,构建一体化国家大数据治理方略理论体系对加速我国当前政府社会治理体系的革新尤为迫切。
基于数据作为国家重要基础性资源的战略定位,构建一体化的国家大数据中心治理方略,需要搭建涵盖“治理主体、治理理念、治理方式、安全保障”的基础框架(见图1),以考验政府实施数据管理过程中对不同大数据流集合体及其价值转化规律特性的掌控能力。结合大数据学科本质规律和发展趋势,立足实施“建设网络强国”的发展战略目标,可以勾勒出以国家大数据体系宏观调控指导下的顶层设计架构,突破政府机构原有固化阶层的限制,统筹配置和转化不同行政层级、政府部门、行政区域、行业领域的数据资源,构建以国家为主体的大数据宏观治理体系,完成政府数据和社会公共数据的共享和开放,充分释放数据红利,完善数据治理政策体系建设,实现数据生命周期管理。
构建一体化国家大数据中心治理方略是积极适应我国进入信息化建设关键时期的主动作为。调整数据治理模式,革新社会治理体系,构建大数据技术为依托的智慧化与智能化、融合线上线下共同治理、跨行业领域治理的全新社会治理模式,是进行一体化国家大数据中心精准化治理和协作创新的主要建设目标。从治理主体维度来看,改变以往政府单向唯一的监管治理途径,纳入跨行政层级、职能部门、行业领域的多元治理主体,实现国家各项大数据宏观制度、统筹规划的具体落地,提高社会治理综合能力和监管服务水平;从治理理念维度来看,一体化国家大数据中心治理方略主要是通过大数据分析公共诉求、识别公共价值倾向、调节价值冲突,统筹配置政府数据和公共数据资料,确保公共政策制定的包容度和科学性,进而优化治理水平,既能服务于人民群众的根本利益诉求,也符合社会治理模式革新的发展需要;从社会治理方式的变革来看,重点通过依托大数据技术平台实现网络共享协同,实现社会核心生产要素的集约整合和高效配置,形成多元主体职能互补、资源共享、协作运行的社会治理生态结构[15];从安全保障视角来看,确保数据安全、捍卫网络空间独立决策主权是大数据治理面临的重要考验。政府应通过安全有效的数据技术处理系统和完善的网络安全制度法规来捍卫数据安全,着力培育以大数据为典型的信息技术高端人才,确保对数据治理技术领域的关键基础设施具有自主研发和创新能力,确保核心技术不受制于人,提高我国在信息技术领域的国际话语权和规则制定权。
3.3 一体化国家大数据中心治理方略运作机理分析
一体化国家大数据中心治理能够统筹配置大数据技术、协议、标准规范等,实现不同行政部门数据共享与标准统一,构建集中统筹和分布运行的新型数据服务体系,完成体制内数据的共享交换和社会公开的协同服务。构建一体化国家大数据中心治理方略需要充分解读运行系统内部各层面之间的相互关系,实现治理方略与数据治理运行机理的协调契合。
3.3.1 国家大数据发展战略与社会价值倾向的协调平衡
抢占信息化浪潮历史发展机遇、扩大国际网络空间的话语权,需要将以大数据为核心的信息技术上升至关系国家核心竞争力的战略高度。构建一体化国家大数据中心治理方略是适应新时期数据治理发展新态势的积极作为,战略规划需要发挥中国特色社会主义制度的优势,以满足人民群众的公共需求作为发展目标,持续强化大数据治理方略顶层设计,统筹推进全国大数据治理工作,实现发展战略总体规划与社会公众价值诉求相吻合,实现对国家执政价值理念和人民幸福生活的综合保障,以提升国家的核心竞争力。
3.3.2 数据治理理念与信息技术在社会发展进程中应不断更新契合
数据治理以先进数据技术为媒介,而信息技术发展日新月异,技术变革将引起社会相关领域的变革;数据治理理念是政府治理过程、治理政策、治理标准的本源,必须适应信息化社会发展进程和数据技术的更新演变。数据治理理念应随着社会变化形势同步更新,以保障大数据技术工具在社会治理新形势下的适用性,胜任信息技术变革带来的新挑战。
3.3.3 确保大数据技术建设成本与共享数据红利的总体协调
大数据在政府治理、公共设施、民生保障等领域有着广泛的应用空间,技术发展成果惠及全体民众,而其技术研发、平台构建、运行保障、安全维护等需要长期投入大量资金和人力成本,众多变量因素对数据价值产生联动影响,导致数据红利存在一定浮动空间。稳定数据治理变量因素、评估数据红利宏观收益指数并建设成本合理的评估模式,形成两者之间的相对稳定,从而改变传统大规模投资驱动建设模式,勾勒大数据建设治理核心和优先发力点,以最少的生产要素投入获取整体更高回报的数据效益[16]。
3.3.4 明确网络空间独立主权与国家主权统一的共生关系
网络空间独立主权是国家主权的重要组成部分。随着信息技术的发展,确保网络数据的安全性和可靠性已经成为大数据治理的重要议题。一体化国家大数据中心治理方略应明确数据主权与国家主权统一共生的治理主张,解决个体和组织数据自决权和支配权与国家数据整体安全的辩证关系,提高网络安全防御能力和威慑能力,理直气壮地捍卫国家网络安全空间,独立主权不可侵犯。
3.3.5 关注国家数据治理和世界数据治理的联动交互模式
一体化国家大数据中心治理方略是国家信息化建设的重要组成部分,也是世界数据治理体系的有机构成。治理方略的构建要建立在满足我国社会治理发展态势实际需要和动态演变的基础上,应提升信息化发展的驾驭能力,主动融入世界信息治理的整体发展格局,不断推进网络强国建设步伐,为建立平等互惠的世界网络信息空间贡献中国力量。
4、构建一体化国家大数据中心治理方略现实挑战
国家数据治理是为挖掘数据资源价值释放数据红利,通过大数据中心对不同治理主体数据决策权进行合理分配和智能分工的活动过程,核心要素是通过建立大数据治理主体模式实现数据分流协同,优化数据资源配置效率,提高数据共享交换利用效率。当前,信息技术在国家管理和社会治理中的参与程度日益提升,以电子政务、智慧城市建设为主要抓手的国家大数据中心建设已经成为政府数据治理的关键路径,构建一体化国家大数据中心治理方略是建设网络强国、增强国家信息化发展能力的有效载体。2015年8月19日出台的《促进大数据发展行动纲要》中,将大数据列为重要的国家基础性战略资源。一体化国家大数据中心通过国家这一核心元和其他多元治理主体协同实现政府数据和社会数据的宏观配置。构建一体化国家大数据中心治理方略能够优化数据资源配置效率,释放并扩大数据红利,实现数据增值,并放大基础数据在新型产业增长中的引擎作用,推动社会治理模式精准化。自“大数据”概念被首次写入国务院政府工作报告以来,一系列以大数据为核心的信息技术宏观发展战略和顶层设计政策文本,有效推动了数据革命的发展进程。在大数据、人工智能等信息技术领域,中国已处于世界先进水平,成为世界数字经济发展的重要力量。截至2018年,我国数字经济发展总量超过31万亿元,占GDP的比重达到34.8%。复盘大数据战略发展规划历史和实践路径,总体表现为数据配置格局的时间和空间差异性,主要问题集中在数据中心区域过剩、行业领域数据规划合理性差距、分支系统数据中心调控能力差异、全国数据中心发展效益分散等方面。这些问题在一定程度上影响和限制了一体化国家大数据中心治理方略构建的认知差异和实践应用[17]。
4.1 不同治理主体对数据资源价值的认知偏差
我国是信息化建设起步较早的国家之一,早在新中国成立初期就确立了“有组织、有计划地开展人民科学工作”的基本工作方针,率先展开了航空工业和原子能工业领域的信息技术研究。1956年,我国历史上第一个科学技术长期发展规划《1956-1967年科学技术发展远景规划纲要》出台,“大科学”的科技发展模式初步形成,向科学进军的伟大号召由此叫响。随后出炉的《十年规划》《八年规划》等系列中的长期“科技规划”为中国现代信息化建设夯实了学科根基。进入改革开放时期,我国信息化建设进入快速发展阶段:从1983年国家初步制定信息技术发展政策,到2016年《“十三五”国家信息化规划》的发布,随着信息化社会发展进程的演变,数据资源在历史基础上持续呈几何式增长态势,改革社会治理结构、加快网络基础设施建设成为信息化进程的关键任务。我国在数十年的信息化发展进程中积累了丰富的数据资源,但由于历史发展过程中的认知程度差异,不可避免地造成了大量相关系统内部原始数据的丢失。
在既有的数据中心体系中,由于数据管理人员传统低价值认知和各自为政的“数据小农思维”,导致权属关系复杂的数据流通配置效率不能适应社会治理模式革新的需要,公共数据资源开放共享进度滞缓,无法适应公众数据需求的增长趋势,导致数据资源利用时效不保、价值开发效率低下;与升级信息技术的硬件相比,部分治理主体的认知水平未能完全适应数据治理的形势发展需要,试图对抗数据开放共享的信息化浪潮,利用信息权力渠道优势牟取利益;还有部分治理主体无法及时扭转认知观念,汇总“堵”和“限”的传统治理手段,惯用粗放被动的数据资源处理方式,使开放共享程度受领导重视程度制约,缺乏对信息化发展规律的把握能力和公共价值冲突的调解能力。
4.2 信息化基础设备自主创新应用能力滞后
我国把大数据现代化治理置为当前改革发展的总目标,同时也正面临着建设成为网络强国的历史机遇。随着网络空间的不断拓展,社会服务、社会治理线上线下“双通道”阵地正在形成,以移动通信技术为载体的世界连接新模式已成规模。行政机关作为公共服务产品的供给方,充分采集存储、分析处理、开发利用数据资源,能够实现大数据发展政策实际落地,实现大数据战略发展政策文本和观念形态的实际转化。作为国际信息化核心竞争力的实力表现,能否实现关键基础设施的完全独立自主研发和创新应用,是建立国家大数据治理安全体系、彰显行政主体数据资源配置能力的关键要素[18]。当前,虽然我国信息化水平发展程度与发达国家无明显差距,但在大数据关键技术产业链的核心设备生产应用、专利研发、安全维护和自主研发方面仍然存在不足,核心元器件和数据资源操作系统严重依赖进口,导致核心技术受制于人,核心数据一旦遭遇恶意泄露或攻击,网络空间公共信息壁垒的安全维护工作将面临巨大隐患,甚至会导致国家机密泄露、破坏统一、颠覆政权等难以评估的严重后果。在实现关键技术产业链完全自主研发和应用之前,数据管理系统仍然持续依赖进口,因此建立对引进关键基础设备的预先技术安全认证和长期性风险评估体系显得十分必要。应严格审核把控关键核心设备技术标准和采购准入标准,对重要技术产品和服务进行长期安全审查。此外,我国目前在大数据领域前沿技术的研究创新更多依赖于国家的宏观调控,而高端学术和技术人才的紧缺,无法满足大数据精准化技术提升、关键核心技术突破和掌握信息化发展主动权的应用需要,导致大数据多重应用领域实践滞后于信息技术的发展进程,影响到国家网络强国建设的进程。
4.3 网络空间独立主权安全维护能力有待提升
以大数据为基础的新兴产业发展为我国经济产业结构转型、培育发展新动能提供了全新路径,信息化发展程度已经成为衡量国家综合实力的重要指标。大数据是“未来社会的石油”,能够优化社会生产要素配置,提升创新发展动力,提高宏观视角下的宏观调控效率,推动国民经济高质量向前发展。大数据时代,现代信息技术在全球经济发展格局具有决定性作用,掌握数据资源就能掌握信息化进程未来发展的主动权。国家公共数据安全和公民个人隐私保护是网络空间安全维护的重要内容。2007年,美国国家安全局实施的“棱镜计划”中,允许FBI和NSA监控挖掘微软、谷歌、苹果等 IT企业的用户数据,在侵犯破坏公民个人隐私的同时,对其他国家的公共数据安全造成了巨大威胁。大数据技术生态链的传统物理安全边界薄弱,数据采集传输、处理发布、分析应用等技术环节高度依赖信息技术载体,数据终端存储形态的迁移变化更加考验云端服务器的安全维护能力。在世界各国发力大数据经济的背景下,如何建立可靠的信息化技术安全管控系统,预防数据泄露的风险系数边际递增,维护本国数据主权不受侵犯,防止国家主权遭遇“网络霸凌”甚至“网络殖民主义”等科技暴力威胁,成为实现国际网络空间安全的重要议题[19]。我国当前已经建立了涵盖登录授权、数据处理分析、域名审查等流程的数据治理安全保障体系,但在网络安全标准化和认证许可、数据安全等级保护、安全漏洞预警、数据产权界定、交叉数据动态校验等数据流安全支撑体系建设方面仍存在不足。随着数据治理应用领域的不断拓展,国家网络空间安全维护能力将面临更加严峻的考验。
4.4 大数据产业经济生态链协作互动程度不足
一体化国家大数据中心治理方略涵盖全国数据治理体系的主体目标、组织架构、数据资源、发展政策、质量管理、安全隐私等技术要素,打破不同数据治理体系之间的数据流转和信息分析界限,实现数据资源等社会要素的配置优化,才能加速推进传统经济结构的转型升级。大数据颠覆了传统生产要素的组合配置格局,改变了传统社会资源的投入和使用方式,为国民经济高质量发展提供了新动能。但随着我国政府数据和公众数据集群的爆发性增长,数据分析设备迭代更新升级和数据治理技术资源要素注入的迅速增长,数据治理创新收益与生产要素投入的平衡关系有待协调,大数据资源配置效益和数据红利未能得到完全挖掘释放,大数据产业经济生态链组成要素之间的协作互动程度有待提升。
4.4.1 线上线下数据资源整合衔接程度不足
随着互联网信息技术的发展,不同于传统数据类型的社会治理数据资源海量产生,并不断带动相关大数据技术产业链更新升级。推动社会治理模式革新,在传统线下单向治理模式基础上扩展新型多元数据资源渠道,考验着不同治理主体整合衔接线上线下新生、原生数据适应数据时代发展进程的能力。
4.4.2 不同治理体系数据共享协作交互不足
政府数据具有公共性和权威性的基础特征,通过构架一体化国家大数据中心治理方略打破了传统政府部门科层管理限制,分析公共服务领域社会公众需求和价值倾向,实现数据资源跨领域开放共享,构建社会治理服务精准化、公共政策制定科学化、治理结构网格化的理想治理模式。但囿于行政机关复杂的权属关系,受到衍生数据权责划分不清晰、治理主体负责人“数据小农思维”、决策模式单向化集中化等限制,导致不同治理主体之间数据管理职责和治理模式割裂,打破“数据孤岛”仍需要漫长的实践过程[20]。
4.4.3 大数据治理关键领域高端人才供需失调
从治理主体维度来看,往往关注大数据技术产业发展角度的人才培养,忽略大数据治理和业务融合类型人才的培育,导致治理主体组成人员的数据治理意识和治理能力不足。从治理方式维度来看,大数据技术产业链关键核心领域高端人才储备远远不能满足建设网络强国的实际需要,数据人才储备类型偏向传统信息编程和数据处理基础设备管理维护,缺少能胜任大数据技术产业链关键核心环节自主创新职责的综合型学科人才。
5、构建一体化国家大数据中心治理方略的实践路径探析
数据资源以其丰富的价值影响并改变着我国社会经济发展模式和社会治理态势,为优化社会治理模式提供了全新的应用实践工具。随着世界经济发展格局的重新构建,适应信息化发展浪潮、加快建设数字中国、网络强国,成为我国调整产业结构、培育发展新动能、推动经济模式向更高级形态演变的重点工程。大数据时代,结合当前我国数字经济发展面临的历史契机和现实挑战,依据大数据提升治理效率、优化治理体系和创新治理模式的内在机理建设一体化国家大数据治理方略,提升数据资源配置能力和数据价值的开发能力,能够利用信息技术优势突破资源配置约束,完善数据开放共享机制,运用新型社会治理工具,充分彰显社会主义集中力量办大事的制度优势,加速国家治理体系的现代化建设进程,实现国民经济高质量的发展。
5.1 培育多元治理主体数据资源协同主权意识
一体化国家大数据中心打破了传统政府数据和公共数据的权责划分,消除了不同治理主体的部门壁垒与条块分割状态。与此同时,数据治理生态链上的不同环节行政主体之间数据管理权限、衍生新数据归属权、数据规则制定权、数据行政管辖权界限逐渐融合,去中心化的网状结构数据资源服务体系日益成型。为了适应一体化国家大数据中心治理方略的构建需要,亟须由国家从宏观层面来统一大数据技术、协议、标准等规范,协调统一不同治理主体的数据采集编码、处理分析、共享开放标准。一方面,通过公共云平台实现数据资源对内共享、对外开放,建立不同治理主体数据开放共享程度、数据质量安全、协同合作应用的绩效评估体系,协同向社会公众提供精准个性服务[21];另一方面,不同治理主体要顺应一体化国家大数据中心治理方略的实际需要,树立基于数据资源共享的协同主权安全意识,明确核心数据及衍生数据独立自主的权属限制,确保关系国家网络空间安全维护的关键数据资源可管可控,实现智能高效的整体治理模式变革。在具体治理实践过程中,要结合大数据智能精准、实时迅速、双向互动的技术特征,适应公众价值倾向和社会公众需求,重新调整治理理念和方式,提供精准高效的公共服务和政策制订,以满足公共实际的需求。
5.2 加强大数据技术产业链自主研发创新应用能力
信息技术发展日新月异。在一体化国家大数据中心治理体系下,大数据成为国家治理水平、改善民生、维护社会和谐稳定的重要工具,大数据领域的关键技术变革将引发社会应用领域的变革,为公共服务治理方略带来革新和挑战。大数据关键技术的自主研发和创新应用能够通过技术要素驱动和保障一体化国家大数据中心治理方略的科学前瞻。因此,加强大数据关键技术的创新能力尤为重要:一是增强创新主体的内生动力。创新主体的主观能动性决定了数据价值挖掘开发利用的有效程度,应以大数据关键基础设施建设为着力点,严格把控数据治理体系各资格要素的准入审查,协调具备自主知识产权和技术创新能力的企业融合发力。二是加速关键技术环节的创新突破。应加快大规模数据存储、非关系型数据库、数据智能分析处理、可视化等关键共性技术创新突破进程,推进大数据技术产业链的关键产品创新升级,整合具有自主创新能力的企业、厂商组建产业联盟,实现优势互补;确保大数据技术产业链的完整高效,以提高治理方略预判,适应大数据技术发展的趋势能力[22]。三是提高关键技术二次创新应用的能力。严格制定数据治理关键基础设施引进的准入标准,把好网络空间安全关卡,对其技术进行分析消化,谨慎评估技术安全隐患,加大反侵入力度,提升我国在该领域的自主研发和创新能力。四是加大对高端人才的培育力度。应完善大数据人才培养制度和管理服务体系;整合高校、企业,跨界培养具有计算机技术、经济管理、统计分析能力的复合型人才,建立公开透明的人才评价机制和竞争环境,加大创新型高端人才储备。同时,加强对多元治理主体人员的大数据应用能力培训,提高其信息化自主创新应用能力。
5.3 提升网络空间安全维护能力捍卫数据主权
信息革命在带动世界经济发展的同时,亦在重塑世界政治格局。在信息技术革命中抢占先机的国家可以攫取更大的信息权力,掌握国际社会的数据规则制定权和主导权,反之则可能成为科技霸凌的对象。数据主权日益成为国家主权安全的重要组成部分。网络空间安全维护能力和数据主权保卫能力影响着国家在信息化时代的国际地位,制定网络空间安全维护机制是实现数据独立的有力保障[23]。在政策层面上,应制定和完善网络信息安全保护制度,对关系国家信息安全的关键数据加大保护力度,建立健全大数据技术产业链供应商的安全能力风险评估体系,加大网络空间安全维护领域的技术创新研发能力和资金投入力度,积极融入国际网络空间安全新秩序的构建进程,切实保护国家信息安全;修订完善政府信息安全管理条例,从数据开放保护的视角对数据资源的处理和应用环节进行标准规范,明确政府数据资源统筹配置共享范围,推动公民个人信息保护立法进程,出台滥用私人数据、侵犯个人隐私的惩戒办法,从而树立全民数据安全保护意识。在技术层面上,加大数据安全防护技术研究的创新力度,促进大数据安全保密技术渗透到相关应用领域;对应用大数据安全评估技术体系进行安全监控预控,统一大数据治理平台的数据集合保密准则,确保公共服务数据平台安全可靠。
5.4 打造全产业链协同创新发展的生态治理体系
当前,世界信息化进程已经进入全面渗透、跨界融合、加速创新和引领发展的全新阶段,结合我国信息化发展的进程,充分发挥我国社会主义制度的优势,加强国家层面宏观调控和发展战略指引,加速以党中央为核心的多元社会治理体系创新,推动数据治理协同融合,是实施网络强国战略、推动社会主义现代化事业再上新台阶的现实需要。协调整合大数据基础设施供应、产业技术研发、数据服务及应用等大数据产业生态链各环节的组织力量,打造跨产业跨领域融合协同运作的生态模式,有利于实现一体化国家大数据中心治理方略下的数据治理协同和产业发展创新[24]。一是完善大数据技术生产链条产品准入、采购标准、技术进口等关键环节的政策制定,明确数据主权边界,保障网络空间安全。二是推进大数据产业链相关的企业、高校和科研机构构建产学研融合发展模式,链接研发成果和市场需求,实现精准服务;通过大数据产业领域的财税、金融、人才等制度推动数据经济加速发展。三是加快技术发展数字化进程,协调社会资本投入网络协同的数据治理模式的开发和建设过程,推动数据资源跨区域共享合作,加速社会治理模式转变。四是优化不同治理主体之间的协同互动模式,提升沟通、协调、决策、治理等各治理环节的数字化程度,放大数据资源价值,加速构建协同发展的社会治理生态体系[25]。
6、结 语
随着世界信息化进程的纵深发展,全球大数据治理体系迎来深刻变革,我国社会治理体系同样面临转型升级的现实考验。构建一体化国家大数据中心治理方略是适应国家现代化发展需要的主动作为,能够加速国家治理过程中的数据资源配置优化、数据价值红利释放,能充分彰显社会主义道路的制度优势,以信息化驱动现代化进程。以大数据为核心的信息技术改变了社会治理的发展态势,从国家层面完成一体化国家大数据中心治理方略的顶层设计,将其纳入大数据发展的战略总体规划,统筹国内、国际两大发展维度,能够充分释放信息化在促进社会经济发展中的巨大潜能,保障数据治理的安全价值和社会效益,实现国家治理体系的现代化革新,推进国家治理能力现代化,为早日实现中华民族的伟大复兴打下坚实的基础。(作者：郁明星 孙冰 康霖)
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