宏观调控管理部门需要转变宏观调控理念、改进宏观调控目标、创新宏观调控方式、完善宏观调控手段。作为国家干预宏观经济的重要工具，国债是财政政策和货币政策的纽带。近年来，我国国债市场发展迅猛，国债发行和管理也成为国家宏观调控的关键手段，这是我国宏观调控管理重心转变的重要体现。
一、新的时期财政政策功能日益凸显
在经济不景气时，财政政策，无论是收入政策、支出政策，还是国债手段，都直接参与宏观经济运行，效果更加快速和明显。新的时期，经济发展面临诸多新挑战和新问题，我国的财政政策在供给公共品和治理外部性、调控经济波动、调节收入分配等方面将发挥更加重要功能。中国世界经济学会会长余永定表示：“在有效需求不足时期，财政政策应该起刺激经济增长的主导作用，运用财政政策稳定经济增长意味着增加财政开支、提高财政赤字对GDP比。中国仍有增发国债的较大余地。”
二、积极财政政策有效应对经济波动，助力经济稳定发展
积极财政政策是1998年最先由中国提出的一种宏观调控政策手段，其目标是扩大社会总需求，调整经济结构，保持经济的适度增长和宏观经济的健康、持续和可持续发展。实施积极财政政策的主要措施是增发国债，增加政府投资，刺激社会总需求，同时调整经济结构。这一政策曾在1998年后应对亚洲金融危机、国内遭遇特大洪灾等冲击的过程中发挥重要作用，有效拉动了经济增长，也曾在2008年国际金融危机爆发后，在中国经济面临结构性因素与周期性因素双重叠加的情况下，以减税作为刺激内需的手段，在收入和支出两端同时发力，促进了经济持续稳定健康发展。
2023年12月，中央经济工作会议和全国财政工作会议均提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效，要多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，要用好财政政策空间，强化国家重大战略任务财力保障。财政部部长蓝佛安进一步明确：“适度加力”可以理解为适度加大支出规模，重点是通过规划财政赤字规模，增大财政资金可使用规模，以保持必要的支出强度。“提质增效”主要是指财政资金使用效果提升，重点聚焦财政管理科学化、标准化、规范化水平提升，财政与货币、就业、产业等政策协同联动。
从2023年底的中央经济工作会议、全国财政工作会议和财政部部长访谈内容我们可以得出：实施积极财政政策是未来一段时间主要宏观调控政策取向，具体要求是跨周期，增加支出，强化国家重大战略任务财力保障，稳经济。同步推进财政管理水平提升，提高财政支出使用效率。增加支出的前提是要增加收入，在减税降费背景下，要想增加支出必须充分发挥国债作用。
三、发挥国债“固本强基”作用，更加有力、有效、有序、有为地实施积极财政政策
国债是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券，它以国家信用为基础，由中央政府作为担保主体，是各国政府筹集财政资金、保障经济和社会发展的主要手段，也是各国政府应对经济波动和经济周期，稳定经济增长的重要工具，在宏观调控中扮演着越来越重要的角色。
早在1950年，我国就开始发行国债。之后一段时间曾经暂停国债发行。改革开放后，为支持经济发展，国家于1980年恢复国债发行。财政部门通过国债筹集到的资金可以保证财政支出，拉动内需，改善产业结构，促进区域一体发展，实现经济稳定增长目标。央行通过公开市场买卖国债，吞吐基础货币，实现对货币供给的调节。目前，国债已经成为财政政策与货币政策之间协调配合、实现宏观经济管理与调控的最优选择。未来，国债也将起到更为重要的作用。
国债的类型多种多样。按照期限可以划分为短、中、长期三种类，其中短期国债期限1年以内（包括1年），中期国债在1年到10年以下，长期国债期限超过10年。20年以上的国债被称为超长期国债。当下，具体怎么选？跨周期即为答案。一般来说，逆周期政策主要是解决短期的经济周期波动问题，跨周期政策则是要解决中长期的经济问题。解决中长期经济发展问题，强化国家重大战略任务财力保障，第一选择为超长期国债。根据经济周期理论：中长周期，即库兹涅茨周期，周期的长度一般为20~25年。从2001年中国加入世界贸易组织至2021年左右，我们基本度过了一个库兹涅茨周期。2021年开始，我国经济将进入下一个中长周期。目前的跨周期超长期国债至少可以跨越20~30年，可以覆盖2030年、2035年、2049年等关键时间点，可以为建设周期长、投资回报慢的重大项目和重大工程等提供充足的低息的超长期资金。因此超长期国债成为当前财政工具选项，有其必然性。
四、从政府债务占GDP比重看国债工具可用空间
政府债务是债务的一种，借债的主体是政府，目的是满足其职能和政策目标，需要凭借其信誉，通过借款或发行债券等方式筹集资金所形成的债务，其本质是政府的一种信用方式。按照借债主体的不同，分为中央政府债务和地方政府债务。中央政府债务也被称为国债。从1981年国债恢复发行以来，我国国债市场发展迅速，存量规模不断扩大，期限结构不断丰富，国债衍生品稳步发展，对外开放持续深化，在支持我国实体经济和资本市场发展方面发挥了重要作用。
国债市场的发展与国债余额管理密切相关。2006年之前我国一直采取逐年审批年度发行额的方式管理国债。随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，这种管理方式不利于国债市场发展，急需变革。为与国际通行做法接轨，科学管理国债规模，2006年起，我国采取国债余额管理方式管理国债发行活动。国债余额管理主要是指国家先行确定国债限额，每年只对发行国债余额的上限规定不能超过国债限额，对一年内发行的国债具体额度不做规定的管理办法。国债余额管理制度相比之前的逐年审批年度发行额的方式，赋予国债管理部门更大的主动性和灵活性。根据国家国债余额管理规定，国债余额包括中央政府历年预算赤字和盈余相互冲抵后的赤字累积额、向国际金融组织和外国政府借款统借统还部分（含统借自还转统借统还部分）以及经立法机关批准发行的特别国债累计额，是中央政府以后年度必须偿还的国债价值总额，能够客观反映国债负担情况。
根据财政部官方网站数据，2023年我国国债限额308608.35亿元，年终国债余额300325.50亿元，其中内债296979.22亿元，外债3346.28亿元。2023年全国地方政府债务限额为421674.3亿元，年终全国地方政府债务余额407373亿元，控制在全国人大批准的限额之内。2023年底，中央政府债务和地方政府债务合计政府债务余额为707698.5亿元，占全年GDP总量1260582万亿元的56.14%。对比美国政府债务占国内生产总值比重近120%和日本政府债务占国内生产总值比重近260%，中国政府债务比重还比较低。考虑到美国和日本的政府债务更多以国债为主，目前中国国债余额300325.50亿元占全年GDP总量1260582万亿元的23.82%，比例相对偏低。
按照全球前20个主要经济体国债占GDP比重平均值为78%的比例推算，中国国债余额可以提升至983253.96亿元。从这个角度看，静态计算中国财政政策国债工具可用空间超68万亿元。
一般国际认为，国债余额占GDP比重被称为国债负担率警戒线为45%。经济发达国家可以承受的比例可以提高至60%。以45%国债负担率警戒线推算，静态计算中国国债余额可以提升至567261.9亿元。中国财政政策国债工具可用空间超266936.4万亿元。
五、超长期特别国债发行与重点支持领域建议
虽然我国财政政策国债工具可用空间比较大，但是短期内国债发行规模的确定需要重点考虑挤出效应。一般认为，国债发行规模的扩大会拉动内需，促进总产出的增加。另一方面，财政赤字会降低公共储蓄，一旦私人储蓄的增加幅度不能覆盖公共储蓄的降低，市场借贷利率会上升，私人投资规模会减小，将一定程度上抵消国债发行带来的产出增加效果。
特别国债是财政部根据国务院授权，在特殊情况下发行的一种国债。传统观念中它是非常规操作，更多是为了应对重大突发事件或者重大战略需要，而不是为了平衡财政预算。关于特别国债，历史上我国分别在1998年、2007年、2017年、2020年和2022年发行过五次特别国债。从历次特别国债的发行期限看，多数集中在5~10年，每一次特别国债的发行都与当时国家面临的特定经济挑战密切相关。
我国超长期特别国债是否会存在挤出效益？根据国家发展改革委员会规划要求，超长期特别国债将重点支持高科技行业自立自强发展、城乡融合和乡村振兴发展、区域协调发展、国家能源资源安全保障能力提升、人口高质量发展等方面的重点任务。这些领域都比较特别，都是资金额巨大，短期收益不明显，私人投资资本本来就很难进入的领域。因此我国超长期国债的发行给私人投资领域带来的影响不大。
我国超长期特别国债是否会对居民储蓄产生直接影响？从国债发行方式上看，国债有储蓄国债和记账式国债两种。储蓄国债直接面向个人销售。记账式国债主要面向机构投资者发行。2024年5月17日，财政部明确今年起发行的超长期特别国债为记账式国债，最初先面向机构投资者发行，待上市后，个人投资者可以买卖，其交易价格随市场行情波动。超长期特别国债兼具金融投资功能，储蓄功能相对不明显，它的发行和上市交易，为居民提供了更多投资选择，但因其收益率不高，预计不会对居民储蓄产生太大影响。
具体到超长期国债的重点支持领域，建议国家着眼2049年及更长远时间尽快研究制订2049年远景战略规划，相关部门尽快出台支持国家重大战略和重点领域安全能力建设的行动方案。
六、财政政策靠前发力是未来一段时间我国宏观调控政策重要取向
近年来，我国宏观调控政策打出系列“组合拳”，有效巩固和增强经济回升向好态势。2024年4月30日，中央政治局召开会议提出，要靠前发力有效落实已经确定的宏观政策，实施好积极的财政政策和稳健的货币政策。这释放出我国宏观调控政策取向转变的重要信号。据此推断，我国的货币政策将会更加稳健，财政政策的主动性和积极性将更加凸显。国债管理工具也将成为最主要的选择。
未来一段时间，充分利用好超长期特别国债的政策空间，确保财政政策靠前发力，更有力有效发挥财政政策作用，将成为我国宏观调控政策的重要取向。具体到当下，财政政策靠前发力的关键是超长期特别国债及早发行，专项债加快发行。着眼2024年及长远发展，我国需要尽快构建加快现代化产业体系建设的财政支撑机制、构建支持扩大国内需求的财政支撑机制、构建支持保障和改善民生的财政支撑机制，确保国家跨周期调控目标最终得以实现。(作者：王康伟 曾美云)
