连续几年发行超长期特别国债综合考虑了我国经济发展和财政可持续双重要求，为积极的财政政策找到了平衡破题之钥。目前，国家发改委正会同有关方面，抓紧制定形成发行超长期特别国债的具体行动方案，这意味着特别国债资金分配尚未明确。两会在审阅预算报告和草案过程中，来自不同地区的人大代表在各自代表小组讨论中，不约而同讨论到超长期特别国债等财政资金的分配问题。不少人大代表直言，希望超长期特别国债在资金分配上向所在省份倾斜。目前各地正在积极谋划申报超长期特别国债项目，下面就2024年超长期特别国债申报进行总结，具体如下：
一、名词解释
超长期特别国债，包含三个关键词——超长期、特别、国债。“超长期”指的是期限。中国此前曾发行过10年期、15年期、20年期、30年期、50年期不等的国债。在债券市场上，一般认为发行期限在10年以上的利率债为“超长期债券”。和普通国债相比，超长期债券能够缓解中短期偿债压力，以时间换空间。“特别”说的是资金用途。它是为特定目标发行的、具有明确用途的国债，资金需要专款专用。发行超长期特别国债目的是为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，有关资金将专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。根据政府工作报告，这次提到的超长期特别国债，目标是促进经济持续回升向好。超长期特别国债或将更好支持扩大内需和有效投资。“国债”就是国家债券，是国家为了筹集财政资金而发行的一种政府债券，具有最高的信用度，被公认为是最安全的投资工具。1、国债按发行的凭证不同可分为：无记名式国债、记账式国债和储蓄式国债。其中无记名式国债即实物国债，目前几乎不会发行了。储蓄国债分为凭证式和电子式，只有三年期与五年期，不可流通转让，但可以办理提前兑取或终止投资。记账式国债分为附息国债和贴现国债，有不同期限可以选择，可以在交易所或银行柜台上市流通，二级市场的交易价格由市场决定，投资者可以随时变现。
2、我国10年期及以下的国债实行关键年限定期发行制度，而10年期以上的超长期国债由财政部根据市场和经济运行情况择机发行。“特别国债”指用于特殊用途、支持特定项目而发行的国债，具有不纳入一般公共预算、不影响赤字率等特征。“超长期特别国债”指财政部基于市场和经济运行情况择机发行，为特殊目的及用途而发行、不计入赤字的国债。
二、发行历史
我国最早在1998年向国有四大行定向发行2700亿元特别国债，主要是为了补充国有独资商业银行资本金等问题。2007年发行特别国债15500亿元，用于成立国家外汇投资公司的资本金。最近一次是2020年，当年发行10000亿元抗疫特别国债。
回顾历年国债发行情况，从期限来看，超长期国债于2001年首次发行，2016年后发行规模明显抬升、以30年期和50年期为主。2001年，首批15年期和20年期超长期国债发行，推动国债期限结构优化；2016年以来，超长期国债发行规模持续增长、2020年高达6200亿元；2022年，30年期记账式附息国债计划发行期数达12期，与关键期限国债相同。
三、历史经验
1998年特别国债及长期建设国债与此次“超长期特别国债”有一定类似之处，相关经验或可作为一定参考。1998年财政部向国有四大行定向发行的30年期2700亿元特别国债为首批“超长期特别国债”。为缓解四大行资本充足率较低等问题，1998年财政部向四大行定向发行2700亿元特别国债以提升四大行资本充足率；期间央行亦给予政策支持，2700亿元特别国债中，2400亿元源于央行下调存款准备金率释放，300亿元源于四大行超额储备。此外，1998年—2008年我国持续发行10年期长期建设国债，以扩大国内需求、拉动经济增长。为应对亚洲金融危机冲击和洪涝灾害影响，1998年8月全国人大常委会会议批准增发1000亿元长期建设国债，用于基础设施建设投资。1998—2008年我国长期建设国债发行累计1.13亿元，1998—2003年长期建设国债发行规模占GDP比重均超1%。长期建设国债持续发行下，中央政府杠杆率明显增长，基建投资增速维持较高强度。1998—2008年期间，中央政府持续“加杠杆”，宏观杠杆率由1997年的7%增长超10个百分点至2008年的17%。长期建设国债资金支持下，基建投资增速维持较高强度，1998年和2003年基建投资同比增速两度超34%，占固定资产投资比重维持在33%左右。
资金分配及落地可参考2020年抗疫特别国债及2023年增发国债的发行经验。2023年增发国债与2020年抗疫特别国债类似，发行批准至落地用时近两个月，采用资金直达机制、中央还本付息，以缓解地方财政收支和债务压力，且依据各地项目上报情况进行分配。
四、出台背景
从出台背景看，发行使用超长期特别国债是应对国际环境深刻变化、牢牢把握发展主动权的必然要求，也是统筹发展和安全、扎实推动高质量发展的现实需要。
五、投向领域
从主要投向看，按照问题导向、精准突破、系统集成、协同高效的原则，聚焦强国建设和民族复兴进程中的大事难事。初步考虑，将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。这些领域潜在建设需求巨大、投入周期长，现有资金渠道难以充分满足要求，亟需加大支持力度。
从近期各地发布的文件和会议来看，本次超长期特别国债支持方向或包括粮食安全、能源安全、产业链安全、新型城镇化、乡村振兴等领域。
六、工作安排
从工作安排看，国家发改委正在会同有关方面，抓紧制定形成具体行动方案，按程序报批后启动实施。将运用改革办法和市场化举措，统筹好“硬”投资和“软”制度建设，一手抓好重点项目建设，强化项目和资金监管，一手推动配套政策出台实施，强化政策的跟踪落实，高质量推动这项重大举措落地见效。
目前各地也正在积极筹备超长期特别国债项目工作。据企业预警通统计，从2023年年底至今，已有47地在包括地方政府工作报告、政府工作及会议中提到“超长期特别国债”，涉及16个省份，分别是河北、江西、江苏、四川、河南、湖南、甘肃、山西、安徽、天津、吉林、山东、浙江、陕西、宁夏、内蒙古。其中河北省最多，有包括市、区、县在内的21个地区正就超长期特别国债项目进行积极谋划储备工作。
七、申报流程
进入申报期后，项目单位根据申报通知要求，准备符合申报条件的项目同时从线上（国家重大建设项目库）和线下（项目单行材料）两条线进行申报；由发改部门会同行业主管部门对照专项管理办法和申报通知要求逐级审核、逐级上报。
八、额度分配
国家发展改革委结合相关政策措施和实际项目申报情况，确定安排各地区年度特别国债投资计划额度。特别国债投资计划下达后，地方发改及有关部门根据国家下达的投资计划转发或分解下达项目年度投资计划。
从历史来看，1998年、2007年的特别国债全部由中央政府本级使用。2020年的1万亿特别国债纳入政府性基金预算管理，其中7000亿通过政府性基金转移支付下达至县市，主要用于公共卫生和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设等基建项目，该部分资金可作为项目资本金，余下3000亿资金调入一般公共预算，通过特殊转移支付机制下达至县市，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体。总体看，2020年的1万亿抗疫特别国债全部由地方使用。2023年发行的万亿增发国债也全部由地方使用。根据今年预算报告，中央政府性基金预算收入4474.52亿元，加上上年结转收入391.87亿元、超长期特别国债收入10000亿元，收入总量为14866.39亿元。中央政府性基金预算支出14866.39亿元，其中本级支出8712.91亿元。对地方转移支付6153.48亿元。
近年中央政府基金对地方转移支付规模在1000亿左右（2020年7725亿对地方转移支付中，7000亿是转移给地方的抗疫特别国债资金），今年6153.48亿元对地方的转移支付规模明显偏高，预计其中5000亿是转移给地方的特别国债资金。因此，今年万亿超长期特别国债资金，央地或各使用5000亿，中央企业预计也可以申报特别国债项目。
九、发行时机
发行节奏上，虽然考虑之前国债发行经验，从发行批准至落地用时近两个月，那么超长期特别国债在今年上半年可能会发行部分额度。但是2024年上半年仍将有一定规模特别国债投入使用，追加增发特别国债的必要性不大。
从过往看，监管部门会统筹各类政府债券的发行，避免对市场造成重大冲击。2020年前5月主要发行提前批地方债，6-7月集中发行抗疫特别国债，此后发行地方债剩余部分；2023年前9月发行新增地方债，10月发行特殊再融资债，11月、12月发行增发国债。从目前看，去年底财政部下达提前批地方债额度2.71万亿元，其中专项债、一般债额度加总分别为4320亿元、22800亿元。截至3月10日，新增一般债和专项债分别发行3346.88亿、6676.00亿，还有约1.7万亿额度待发行，后续几个月或主要发行提前批地方债。此外，2023年第二季度GDP环比增速较低，在较低的基数下2024年第二季度稳增长相对弱化。因此，今年年中或者下半年可能是更适宜的发行时点。
另外针对后续年度发行情况，根据广开首席产业研究院院长兼首席经济学家连平预测：“尽管政府工作报告中对于“连续几年”并未给出明确具体年份，但考虑到今年是“十四五”倒数第二年，今明两年承上启下的作用较为明显，而接下来的“十五五”将一直延续到2030年，对于我国到2035年实现社会主义现代化、人均国内生产总值（GDP）达到中等发达国家水平等远景目标极为关键。这一时期，世界经济增长动能不足，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性可能依然较高；我国经济也可能继续面临有效需求不足、部分行业产能过剩、国内大循环存在堵点等一系列问题和挑战。为了稳经济、稳预期、稳就业，实现中长期经济社会发展目标，需要宏观政策超常规持续发力。因此，国债发行“连续几年”很有可能是4～5年，即从“十四五”末期的2024～2025年到“十五五”中期的2027年或2028年。如果每年都按1万亿元安排，则最终总的发行规模有可能高达4万亿～5万亿元，将远远超过此前历次特别国债2700亿～1.55万亿元的发行规模。”
十、发行方式
但从历史来看，1998年特别国债全部定向发行，2007年是大部分定向发行+小部分市场化发行，2020年和2023年则全部为市场化发行。从趋势来看，特别国债整体呈现出从定向到市场化发行转变。所谓的“定向”发行出资方也是央行，而最近两次货币政策执行报告中，央行多次强调要引导居民等购买国债，指向央行尽量避免持有国债，因此今年超长期特别国债大概率预计还是市场化发行。
购买人群要参考特别国债实际落地的发行方式，如果是面向公众公开发行，普通公众就可以购买；如果是定向发行，普通公众就不能购买了。后续工作还在安排中。
十一、是否纳入赤字
根据2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案，今年发行的1万亿元超长期特别国债，不计入赤字。
财政赤字，是指政府通过一般公共预算举借债务筹集的资金，用于弥补财政收支差额，保障财政支出力度。财政赤字率，是指财政赤字与同期国内生产总值（GDP）的比例，是反映财政政策力度和财政风险水平的重要指标。不过，虽然赤字率3%不变，但GDP分母变大，赤字规模今年会达到4.06万亿元，比去年年初预算增加1800亿元。赤字规模比去年进一步增加，符合中国经济运行整体向好的客观实际，有利于保持必要支出强度，发挥财政逆周期调节作用。同时着眼于统筹发展和安全，保持赤字率相对稳定，有利于防范地方债务风险，增强财政可持续性，为应对将来可能出现的风险挑战预留政策空间。国际上有一个所谓3%赤字率警戒线的说法，很多国家在一定时期远远超过3%，有的甚至达到了两位数。对中国而言，这些年赤字率一直保持在合理适度的水平。只有在应对新冠疫情冲击时的2020年、2021年超过了3%，前些年都是在3%以下。今年的赤字率按3%安排，整体来讲是适度的。
特别国债具有不列赤字、其发行仅纳入当年国债余额限额管理等特点。在今年预算赤字率保守安排3%左右的情况下，发行万亿元特别国债将成为积极财政的重要发力点，兼顾了发展需要与财政可持续，也为未来宏观调控增加了灵活性及空间。
十二、特别国债与专项债对比
从2024年第一季度各省目前公布的新增债券发行计划来看，专项债规模较去年有所降低，部分地方的申报项目难以满足专项债预期收益要求，而超长期国债在项目审批和发行使用上更加灵活，更加注重长期综合社会回报率。
同时，超长期地方政府债券亦在政策指引下快速发展；尤其是地方专项债，近年超长期限占比明显提升。为了配合地方项目资金需求和期限等，2020年以来地方超长期限专项债发行占比明显提升，2022年占比高达59.5%。当前，各地提及的“超长期特别国债”如果发行，或可缓解地方超长期专项债发行及偿付压力。
十三、发行意义
今年，我国积极的财政政策要“适度加力”，在多种政策工具中，超长期特别国债的加入格外引人注目。扩大总需求，巩固当前经济回升向好态势，是短期第一重目标。重大项目和工程形成，降低了经济社会运行成本，有利于提高经济运行效率、优化供给结构。优化中央和地方的债务结构，降低债务风险。
一是超长期债券减缓了中短期还款压力，又会拉长整个资金发挥作用的周期。“财政政策的工具包在进一步丰富，对用好政策空间、更好地发挥财政政策的效应是积极的。”二是超长期国债可以保障持续、稳定的财政支出力度。中国拟发行的超长期特别国债不计入赤字，可在中央财政适度加杠杆的趋势下，基于市场和经济情况运行择机发行，以期熨平地方经济增长、社会发展和债务压力的不平衡性。三是相较于普通国债，超长期债券能够缓解中短期偿债压力，以时间换空间解决经济发展和地方债务的不平衡。
此外，根据政府工作报告，超长期特别国债从今年开始拟连续几年发行，将有助于提振市场信心和预期，释放出积极的财政政策将更好支持经济发展的信号。
十四、未来预期
发行使用超长期特别国债是扩大有效投资的重要工作抓手，“既可以拉动当前的投资和消费，又能打下长期高质量发展的基础”。国家发改委表态将统筹好“硬”投资和“软”制度建设，高质量推动这项重大举措落地见效。与以往相比，本轮超长期特别国债期限大幅拉长，更好匹配重点项目资金需求、提升财政资金效率，同时通过常态化发行，奠定未来积极财政基调，继续通过中央加杠杆优化央地债务结构、缓解地方支出压力。从政策效果来看，超长期特别国债兼顾了短期和长期，既可以拉动当前的投资和消费，又能筑牢长期高质量发展的基础，将带来多方面的利好。
总体来看，今年的财政政策安排科学合理，财政支出强度总体扩大，集中财力保障党中央战略方针实施，将有力促进经济质的有效提升和量的合理增长，进一步巩固回升向好的积极态势。
