政府专项债资金管理使用存在问题审计视角分析
政府专项债资金是指中央政府为了确保经济增长达到既定目标，促进国民经济持续稳定发展，通过增发政府专项债，专项用于补助地方加大基础设施建设等方面投入的资金。政府专项债资金纳入国家预算内基本建设资金管理范围，必须做到专款专用，按规定的标准开支。
近几年，为不断加强政府专项债资金的管理，提高政府专项债资金的使用效益，国务院相关部门先后制定出台了一系列的管理措施，各级地方政府也制定了具体的实施办法，并取得了一定成效。但从审计实践看，仍有不少政府专项债资金在使用的过程中存在一些管理漏洞和机制性问题。这些问题的存在，不仅影响了政府专项债资金的使用效益和效果，甚至成为滋生腐败的温床，严重损害了党和政府的形象。因此，如何规范政府专项债资金的管理使用，已成为各级党委政府亟待解决的问题。
当前政府专项债资金管理使用中存在的主要问题
政府专项债资金在管理使用中的问题日益凸显，主要表现在以下几个方面：
一是虚报项目投资规模，套取政府专项债资金。财政部《关于加强国债专项资金财政财务管理与监督的通知》（ 财基字〔1998〕619号）明确规定“确保配套资金及时足额到位。对有政府专项债专项资金投资的项目，国务院各有关部门和地方财政厅（局）要切实加强资金来源管理，督促项目概算中其他来源的资金及时足额到位”。政府专项债资金发放额度是按建设项目总投资的一定比例投放的，同时要求项目单位提供相应的配套资金，并以此作为立项的条件，在实际工作中，有些项目单位在无法满足配套资金要求的情况下，为了多申请国家资金，在编制项目立项申请及方案时采取虚报投资规模的方法，通过虚报总的投资规模，申请更多的政府专项债资金变相弥补项目配套资金的不足。一旦将资金争取到位后，又因申报项目不实，不能严格按照项目立项计划执行，造成国家人力、财力的浪费。
二是项目搁置，造成政府专项债资金闲置。从近年审计情况看，部分建设项目由于前期工作不细致，调查论证不充分，对民情社情了解不清楚，虽然完成了项目立项，政府专项债资金也已经投放到位，但在开工建设时，遇到很多实际问题，无法解决，致使建设项目一拖再拖，甚至项目遭到搁置，造成了政府专项债资金的闲置。这样的情况普遍存在，甚至更为严重，应引起各地领导的高度重视。
三是配套资金不到位，影响项目建设质效。审计发现，利用政府专项债资金投资建设的项目中，地方政府或项目单位配套资金不到位或到位率低已经成为一个普遍性的问题。2021年审计抽查某市15个新增投资项目中，利用政府专项债资金7个，政府专项债资金到位率96%，地方或项目单位配套资金到位率仅为42.6%，由于资金短缺，造成项目进展缓慢，甚至搁置，严重影响了政府专项债资金的效能发挥。
四是未按立项方案实施，随意增减建设规模。近年来随着政府专项债资金管理使用的不断规范，早期出现的如挪用、挤占政府专项债资金，利用已建成的项目套取政府专项债资金等严重违法违规行为已绝少发生。但批多建少、批大建小等不按立项方案施工、随意缩小建设规模等现象还是时有发生。
五是资金的使用不规范，趋利性明显。政府专项债项目一般都实行国库集中支付的报账制，财政部门只注重报账资料的账面审核，而对其资金使用的真实合规性审核力度不够，或者就不进行实地核查。政府专项债资金用在了哪里，怎么用的，使用效益如何，这些都缺乏有效的监管。项目单位对专款专户的理解也不全面，认为只就国家投入的政府专项债资金开设专户，而不是对整个项目进行专项核算。只要是使用项目资金，都当作政府专项债资金进行走账，造成政府专项债使用不实，效益发挥不好的现象。
六是监督工作缺位，致使政府专项债资金管理使用混乱。近两年，随着审计体制改革不断深入，审计报告不再作为政府投资建设项目工程结算和验收的依据。对政府专项债投资建设项目而言，虽然相关地方通常情况下都规定了相应的验收部门，但在实际工作中，由于工程项目点多面广，财政及相关主管责任单位很难对政府专项债投资建设项目进行全面监督审核，项目竣工后不进行竣工决算审计的现象普遍存在。如某市2020年、2021年竣工的项目有167 项，但进行项目竣工决算审计的数量却为0项。
政府专项债资金管理使用存在问题的原因分析
一是申报机制不完善，财政指导监督流于形式。政府专项债项目选报时，往往都是项目单位将申报资料报送市（县）发展改革部门，由发展改革委负责筛选审定项目，财政部门一般都很少参与，政府专项债资金下达到财政部门时，财政部门仅按照要求将政府专项债资金拨付到项目单位资金专户，由于不了解具体情况，财务监督也只能停留在账面上，这样就很难发挥财政部门对投资的资金分配职能和财政资金投资的导向作用，致使财政部门在后期的项目管理、资金拨付中处于被动地位。
二是不顾实际上项目，把政府专项债资金当成救命稻草。一些地方为了争取所谓政绩，未充分考虑地方实际和政府配套资金的能力，争先恐后上项目，项目申报批准后，又因前期规划不到位，缺乏配套资金，就想方设法争取政府专项债资金，把政府专项债资金作为项目建设的唯一资金来源。
三是项目单位财务管理不规范，缺乏有效内控机制。政府专项债资金要求专户储存、专账核算、专款专用，但是部分项目单位财务管理机制不健全、财务人员专业素养不高，有的甚至委托给社会上的会计记账公司，根本无法实施有效的财务监督管理，致使出现项目违规列支、报账管理混乱等现象。
四是项目监管不力，投资控制意识淡薄。由于政府专项债项目资金来源于政府，资金无偿拨付和使用，资金只要到账，项目单位就无所顾忌、任意使用，根本没有投资控制责任意识。再加上财政部门对项目建设过程缺少有效的管理和制约措施，导致项目质量、工期、目标失控，投资效益低下。
对政府专项债资金管理使用的几点建议
一是加强政府专项债资金监督，规范资金管理使用。因为政府专项债资金是由财政部门直接拨付到项目单位的，不经过建设单位财政账户，所以每年审计部门开展“同级审”时要把政府专项债资金的管理使用作为重要审计事项，根据每一笔政府专项债资金的流向，按照“谁立项谁负责，资金流到哪里、监管就跟到哪里”的原则，对政府专项债资金立项、审批、使用的全过程进行审计，增强党政领导干部管好用好政府专项债资金的责任感。
二是强化责任落实，建立政府专项债项目责任清单制度。责成政府专项债项目单位建立政府专项债项目责任清单，将项目主管单位、负责立项审批单位、财政部门及其他监督部门所负责的工作责任、目标责任、问题责任以及整改要求、整改时限、整改责任，一一列入责任清单，并对在该项目建设过程中各个责任单位所做的工作、取得的成效，由各单位负责人进行签字登记，项目竣工后，由纪检监察部门对责任清单落实情况进行督查考核。
三是加强科学管理，完善政府专项债项目绩效评价机制。对政府专项债项目要根据中央、省、市关于政府专项债资金管理使用的有关规定，制定科学合理的绩效评价机制，通过绩效评价体系分析项目支出的合规性、合理性和有效性，评价项目在相关领域所起的作用和产生的直接经济效益和社会效益。特别是政府专项债资金在地方经济发展中所起到的经济杠杆作用。
实践证明，政府专项债资金的投放为我国经济的持续高质量发展注入了新的活力，有力地确保了地方经济的稳定增长，但是为了更好地发挥政府专项债资金的经济杠杆作用，我们还必须正视存在的问题，不断健全政府专项债资金管理使用制度和监督引导机制，使政府专项债资金拉动经济增长的效能得到充分发挥。（作者：王为）