优化开发区战略性新兴产业财政扶持政策执行的对策及建议

笔者对开发区战略性新兴产业财政扶持政策执行过程目前存在的问题进行了归类和阐述，并从政策、执行机构、目标群体以及环境四个方面进行了原因分析。这些问题导致冲突或紧张关系的产生，需要通过针对性的重点处理，并再次反馈到对应的环节中。因此在本章，笔者将结合上个章节的问题和原因分析，再次从理想化政策、执行主体、目标群体以及环境这四个维度，提出解决这些问题的处理建议，以 达成政策执行既定目标。 

一、 优化政策顶层设计，完善理想化政策内容体系 

开发区在促进战略性新兴产业发展的财政扶持政策执行中，建立起了从国家到地方各级政府自上而下的执行系统，而政策本身，首当其冲是决定执行成效的关键因素之一。在当前，开发区要牢牢围绕实现产业高质量发展的战略目标，应当进一步优化制度顶层设计，站位更高、视野更开阔，形成科学完善的财政投入体系，解决因政策内在限制而导致的政策执行偏差问题。

 （一）建立统一完整的战新产业发展政策体系 

在地方政府层面，目前对开发区来说，所执行的政策存在零散分布的现象，尚缺少一套统一完整的促进战新产业发展的政策体系，需要将这些零散的政策科学有序地梳理并整合起来，在政策体系中应包含基本要素，组成严密的逻辑关系。建立一套完整的战新产业发展政策体系，有利于合理配置产业发展的各项政策工具，有效供给战新产业发展财政投入，实现供给型政策、环境型政策、需求型政策等不同类型政策工具之间的优势互补，继而与其他政策工具共同形成政策合力，推动发展战略性新兴产业实现高质量发展目标。 

根据前文中政策涉及未充分考虑产业阶段特点的问题，建议如下：在条件设定上，运用定量与定性相结合的方法，增加产业发展阶段特征描述，使政策门槛更有弹性；在支持内容上，增设除主导产业以外的战新产业的扶持政策，以达成财政扶持助力战新产业发展的目标设定。

（二）进一步明确财政扶持政策的目标与原则 

开发区地方政府受经济增长的政绩观影响较大，因而在政策动机上表现出明显的想要选择政策受益对象的策略，即投入资金主要鼓励企业为地方作增量贡献，与财政支持产业实现高质量发展的战略目标与导向有所背离。因此，应进一步明确促进开发区战新产业发展的财政扶持政策的目标和原则，并细化政策内容。具体可通过以下措施： 

一是从政策目标上，可将战新产业财政扶持政策的战略目标分解为每年度、政策中期和政策远期目标，并对各个目标设置具体的量化指标考量，如对“加快产业转型升级和创新发展”此类模糊性的目标，可设置“科研项目开发数、研发投入金额及营收占比、专利授权数”等相应的指标，并规定每期完成的数值，以保证总体目标的实现。 

二是在政策原则上，在上级部门总体意见中对“聚焦重点、贡献匹配、统筹管理、方式优化以及加强监管”等原则的基础上，应紧跟现行的产业高质量发展原则，进一步明确促进战新产业发展的财政扶持政策应以实现产业高质量发展为原则和导向，着力提高自主研发创新能力的支持重点，从政策源头弥补我国现阶段新兴产业发展的创新不足问题。 

（三）进一步分类细化财政扶持政策内容 

在政策内容方面，应紧紧围绕明确的政策目标导向与原则，通过广泛的调研访谈，掌握事实材料，进行内容合理细化。具体为：1、细化战新产业扶持政策受益对象，建立储备、确立和淘汰标准。例如，对已列入支持对象中的高新技术企业作进一步细化分类，从规模、发展阶段、行业地位等不同维度进行分类汇总，掌握同类企业对财政扶持政策的同类需求，聚集一批研发创新能力强、高成长性、具有核心竞争力的企业；2、找准产业链关键领域的“裉节”,分阶段进行支持。战略性新兴产业存在阶段性发展特征，在产业起步阶段，政府应加大对产业的直接补助或投资支持，尤其要鼓励技术和人力等研发投入；在产业化成长和发展阶段，政府则逐步开始减少对产业直接投资，更多地采取引导方式，带动社会资本投入，促进技术成果转化；3、支持战新产业发展的项目化支持内容细化。开发区执行的项目化支持以结果为导向，对企业承担或参与国家级或市级重大项目给予配套支持，而几乎没有开发区层面给予立项的支持情况，不利于开发区作为区域地方政府直接参与到产业发展中。应鼓励一些重点战略性项目落户发展，通过评估这些项目的影响力和产业发展优势，对作为产业链龙头企业和发展增长优势企业进行扶持；4、优化战新产业发展的人才支持内容。对人才的支持已成为政府重点关注的领域，但目前政策分布相对比较零散，且未有单独针对战新产业的人才政策。因此，建议要体现财政扶持政策助力战新产业人才资源的集中度，建立并整合战新产业人才政策体系，一方面可提升执行机构对政策的整体执行效率，另一方面也利于目标群体高效享受扶持政策。

 二、 提升执行主体能力，多措并举落实组织保障 

根据史密斯政策执行过程模型，承担政策执行职能的执行主体需要积极响应政策并有效执行，才能达成政策目标。因此，为了提高政策执行效率并达成政策既定效果，应当提升执行主体的执行能力，健全政策执行机制，多措并举落实组织保障，推进政策执行效率提升。

（一）深化开发区地方政府的考核机制 

开发区管理机构最重要的职能性质是区域经济发展，这也赋予并决定了其绩效考核模式主要围绕经济指标开展考察，在行为理念上更类似于企业化运作的考核模式。因此对开发区管理机构的考核模式较其他政府机构而言，更讲求高效和优质。鉴于在战新产业发展的财政扶持政策执行中所呈现的关于地方政府竞争的一系列问题，应从源头上对其考核模式和机制进行进一步优化。 

首先，考核内容应弱化政府官员的“GDP主导论”政绩观，对于经济总量一味追逐而不考虑社会全面发展的理念应被摒弃，要让经济质量先行于经济数量增长，考核战新产业发展的质量提升，将目标群体满意度和社会公平等社会和文化方面的职能纳入考核范畴中；其次，应从市级及以上层面进行制度设计，以制度创新代替寻求政策。要实现开发区的区域产业发展目标，增强区域平台竞争的优势，需要开发区政府像企业一样进行知识和制度的创新1；再次，应根据开发区项目推进、环境营造、功能培育等方面的不同特点，系统考虑、科学合理完善开发区考核指标体系，体现区域创新发展和引领示范作用。具体来说，一是加强政策执行过程中关于绩效考核工作的沟通和辅导，对年度绩效目标制订与分解、绩效计划的制订与实施、绩效考核的方法和评估等，建立全面系统的考核体系和机制。二是结合平衡记分卡，在确保达成关键指标的权重配比后，新增一些潜能开发指标以优化考核权重的均衡性，达成全面性和系统性。 

（二）健全问题反馈和处理的执行机制 

对政策执行中产生的问题进行反馈和处理，是史密斯政策执行过程模型中的重要环节之一。因此，需要建立并健全问题反馈和处理的执行机制，为战新产业扶持政策有效执行提供保障措施。首先，要强化财政部门的政策执行过程中的统筹作用和调控职能。通过明确这种统筹和调控的职能，使财政部门全过程参与并管理企业与项目认定、经费安排与调整、政策绩效评价等环节，对于政策执行各职能部门所反映的问题，统一由财政部门协同相关职能部门共商共议，按照议事流程形成快速有效的处理方式，解决政策执行中的冲突与矛盾。其次，各职能部门之间要建立起长效而顺畅的沟通渠道。开发区执行的政策政出多门，需要协调多个职能部门，因此需要顺畅信息传递和问题处理的渠道；最后，优化各种沟通方式。通过建立并优化部门之间的会议沟通联动制度，将产业、财政、组织等部门以及社会组织等纳入执行主体范畴中，协同治理化解部门之间的冲突，强化部门之间沟通交流，系统推进政策执行分工。 

（三）强化政策绩效评价功能 

对公共政策进行科学的绩效评价，可以为调整、优化政策措施，提高政策执行质量，判断未来政策走势等提供决策参考和依据1。财政政策绩效评价是财政部门对财政政策的相关性、效率性、效益性、公平性和执行效果进行综合评价。通过对政策制定、执行、绩效评价，综合衡量财政预算使用效益，对预算安排决策和政策制定具有参考意义。在开发区的战新产业发展财政扶持政策执行中，正是由于政策绩效评价停留于表面，未能发挥出应有作用，因此需要建立起一套独立运行的财政资金投入和绩效产出的考核与评价体系，按照公共政策评估标准，完整、准确地把握政策所产生的效果。具体来说，一是在政策绩效评价的时间安排方面，以 3年或5年为一周期，开展对区财政资金投入的整体绩效评价，并以此作为调整和优化政策设计、探索资金配置合理性的有力支撑；二是在评价内容方面，针对政策共性和个性进行研究评价，可为政策执行优化提供重要参考。 

三、 加强政企互动交流，提升目标群体政策感知力 

根据史密斯政策执行过程模型，目标群体对政策的认知与行动，是开发区战新产业财政扶持政策得以落地见效的关键一环。因此，应致力于提升企业对战新产业财政扶持政策的认知度，增强企业参与度，提升企业满意度，从而提高目标群体对于政策的认知能力，解决政策执行中阻滞问题。 

（一）加强政策宣传与解读，提升企业认知度 

在地方政府“政出多门”、“政策口径封锁”等问题背景下，目标群体作为政策受益的被动接受者，掌握了解政策的难度进一步加大。因此需加强政策宣传引导，提升企业对政策认知度和参与度。使那些迫切需要政府在资金上给予扶持和帮助的战新产业企业，及时并全面地了解到开发区战新产业的财政扶持政策内容和操作口径、流程等，从而可减弱因地方政府竞争而出现的“地方保护主义”对政策目标群体产生的不利影响。具体实现路径如下： 

1、加大政策解读深度，主动回应企业关切 

2、加强政策宣传力度，形成长效机制

3、协同创新利用多样化宣传方式 

（二）简化政策申报程序，增强企业参与度 

财政扶持政策从企业申请到最后资金拨付，存在协同部门多、时间跨度长的普遍特性，部分企业因此选择放弃政策申请。因此建议：1、进一步简化企业申报程序，增强企业的政策参与度。通过信息系统进行线上无纸化申报代替线上线下两头申报的繁琐方式，企业可实时查询政策执行进度，便捷企业申报；2、针对企业申报政策所需资料，推行容缺受理机制，即先通过审核，相关重要性较低的申报资料允许后期补报，便捷企业申报。2、优化各部门内部审核流程，实施部门联审，变“部门单兵作战”为“多部门协调联动”，由“接力跑”变为“齐步跑”。如产业扶持政策兑现采取部门联审，压缩办理时间。 

（三）回应企业合理诉求，提升企业满意度 

在战新产业财政扶持政策执行过程中，由于地方政府为限制企业逐利行为而采取的措施，导致部分企业的合理诉求也被限制其中，形成矛盾和冲突，不利于战新产业发展。因此在政策执行过程中，应该加强政企之间的互动交流，地方政府应给予企业更多的话语权，多倾听企业的呼声和要求，并对合理诉求进行区分并回应，推动诉求有效化解，以提升企业满意度。只有企业的呼声真正被重视并得到回应，政府在能在政策执行过程中提升执行的能力，从而使战新产业的整体实力才可能稳步。 

四、 加强政策环境建设，促进区域协调发展 

战新产业政策只有与其所处的环境相匹配，才能取得理想的执行效果。为改善战新产业扶持政策执行过程中开发区地方政府竞争的负外部性影响，应积极改善政策执行环境，促进区域协调发展，从而夯实战新产业财政扶持政策的执行基础。 

（一）集成资源配置，不断优化营商环境 

（二）构建合作共赢、协调发展的政策环境

（三）深化落实公平竞争审查机制，推进统一大市场建设(作者：马勤)