面向未来产业新城的治理路径研究——以北京经济技术开发区为例
产业新城是以产业为先导，以人民为中心，以“产城融合”为建设理念的创新发展区域。产业新城是开发区和产业园区的升级版。本文以北京经济技术开发区为研究案例，梳理了产业新城的国际发展历程与国内现状，强调产业新城的治理理论是对国家治理理论的创新和发展。同时，在理论分析和实践研究的基础上，本文还分析了我国产业新城发展的困境，并提出了产业新城发展的“3个3”治理路径。
一、产业新城的发展历程
国际产业新城的形成与发展。根据国外学者的研究，当城市膨胀的离心力超过向心力时，城市功能向外发展的进程逐渐加速。郊区化现象在国际城市发展的历程中起到了关键作用，它是推动产业新城发展的主要动力。这个过程开始于城市近郊的居住型新城建设，以居住功能为主导。随着时间的推移，这些地区逐渐演变成了相对独立的产业新城，成为城市外扩的新的商业焦点和经济增长的新边缘。中国产业新城发展的历程。中国的郊区化在动机、主体和建造模式上与欧美国家的郊区化有着显著的不同。在过去40年里，中国的产业新城（初级形态大多是开发区或产业园区）在产业形态上经历了4个阶段，即从第1代为无产业主题型，第2代为产业集聚型，第3代为产业链型，到第4代为产业生态型时，园区由要素驱动向创新驱动转变，各类产业主体和相关参与者能够紧密关联，有机融合，产业新城内产业、城市与人形成利益共同体。
产业新城发展面临的问题。产业新城的快速发展带来了经济繁荣，但同时也暴露了传统开发区（园区）经济发展模式和治理模式的短板和弊端。一些问题包括过度强调产业集聚，导致城市化考虑不足，产生了产城分离、职住不平衡现象。产业新城内部的居民和企业发展所需的社会事业、公共服务、文化娱乐等方面的支持不足，影响了产业新城的综合发展。
二、产业新城的“3个3”治理路径
北京经济技术开发区（下文简称“经开区”）于1991 年筹建，1992年开始建设并对外招商，1994年8月25日被国务院批准为北京唯一的国家级经济技术开发区。地区生产总值从1994年的1亿元增长到2023年的2456.4亿元，2019年1月，北京市委决定调整经开区管理体制并扩区发展，由经开区对亦庄新城225 平方公里进行规划建设管理，在核心区60平方公里内行使区级人民政府职权。经开区按照“勇当首都高质量发展开路先锋”的使命要求，以新时代首都发展为统领，聚焦打造具有全球影响力的“四区一阵地”发展定位，建设全球产业新城综合发展标杆。
2.1 处理好产业新城发展的3种关系
产业新城是新型城市发展模式，它以城市为生产、生活活动的载体，以产业和产业集群发展为核心，以提升人的生活质量为目标，通过产业升级换代和公共服务配套，实现产业结构、就业结构和消费结构的匹配，进而促进产业、城市和居民之间的互融发展。从产业组织层面来看，亦庄新城对各细分产业的外部发展环境和内部发展条件进行系统分析和整合对比，以科学的方法确定产业及产业集群的发展组合，从而实现更加精准的产业定位。产业规划发展的目标是以高端产业为引领，集中力量打造世界级的先进制造业集群。其核心意图在于推动产业结构的升级转型，不断提升产业竞争力和创新实力。以亦庄新城为例，该地区正致力于构建一个“4+2+1”的产业体系。其中“4”代表着长期以来积累和发展的4大主导产业，即新一代信息技术、高端汽车和新能源智能汽车、生物技术和大健康、机器人与智能制造。“2”指的是优化高端服务业和科技文化融合产业。而“1”则强调了大力发展数字经济，旨在将亦庄新城塑造成全球数字经济的标杆城市先行区。
从城市形态层面来看，亦庄新城在规划层面上有效处理了产业集聚与城市治理之间的关系，在空间布局上构建“433”城市功能组团，以实现新城的协调发展。在治理方面，亦庄新城坚持党的全面领导，通过顶层设计和统筹协调，依托各级党组织将产业园区、居民社区和商务楼宇等其他区域纳入社会治理体系。通过推进街道党工委对地区治理的领导体制机制改革，加强对区域内各类组织和工作的领导，提升基层社会治理水平，着力保障和改善民生。
从人口结构层面来看，产业新城的产业大集聚必然带来了从业人员和其家庭的人口集聚。亦庄新城的人口结构具有突出的特点，其中高端人才聚集，相当比例的人员是高智高知的研发人员和技术人员，人力资源结构优良。常住人口中外省市来京人口居多，职住分离程度较高。随着产业快速发展，发展空间扩大，人口逐步增长，产业新城在集聚人口的同时也面临着社会治理和公共服务供给不足的问题。现代化产业新城所需的人口基础也是必须具备的，因为优质的人口资源是推动产业新城可持续发展的关键。
2.2 把握好产业新城发展的3个维度
绿色发展已成为世界各国的共识，受到广泛认同和重视。在新发展理念的引领下，建设绿色、生态、低碳的现代化产业体系成为未来发展的必然趋势。通过深化国际合作，参与更高层次的国际合作，可以提升战略性新兴产业的自主发展能力和核心竞争力。数字化也对产业新城的发展产生了深刻影响。数字经济的发展使得产业新城在产业生态、社会发展和社会治理等方面能更好地体现绿色发展的目标导向，从而推动产业新城的可持续发展。
坚持绿色化的发展理念。绿色已经成为亦庄新城发展的底色，通过重点培育绿色产业集群，构建安全韧性、弹性适应的空间新模式，加强基础设施、城市空间布局和城市生态的韧性，形成蓝绿交织的生态大格局。亦庄新城致力于打造令人向往、有温度、有活力、有文化底蕴的综合产业新城生态空间，推动绿色、低碳、循环、智慧化改造。将“碳达峰、碳中和”作为建设“无废城市”的新指标和新任务，与智慧城市、低碳城市和海绵城市等理念融合起来，实现废水、废气和固废的协同治理。加快“公园城市”建设，注重公园形态与城市空间的有机融合，持续打造绿色舒适的休闲空间。
坚持国际化的发展视野。在企业国际化方面，经历了从初级阶段到高级阶段的演进过程。从输出劳动密集型产品开始，到以价值链优化为导向的时代，再到现在加速提升产业链上各个环节的国际化水平，这体现了亦庄新城在国际化发展上的不断进步和成长。通过发挥龙头企业的海外资源整合优势，拓展面向国际国内的双向科技对接通道，促进国际创新合作项目和成果集聚发展，打造国际创新转化基地。为了留住具有国际化视野的人才，亦庄新城积极打造全域“类海外”生活环境，加快建设新型国际人才社区，提供国际化的服务设施，如高水平国际学校和医院，为人才提供便利的生活条件。
推进数字化的发展能力。推进数字化的发展能力是亦庄新城发展的重要战略。亦庄新城利用自身主导产业优势，全面推动新一代信息技术与城市发展的深度融合，以数字化为引领和驱动城市的创新发展，打造泛在通用、智能协同、开放共享的城市数字底座，为城市的数字化转型提供坚实基础。在经济方面，亦庄新城着力推进数字产业化集聚创新和产业数字化转型创新，放大数字经济的辐射带动作用，形成以数字经济为核心的现代化经济体系。在公共服务方面，亦庄新城努力打造智能便捷的数字化公共服务体系，提高现代化治理效能。通过“一网统管”和“一网通办”两张网的融合创新，使公共服务更高效、更便捷，提升居民生活品质。
2.3 解决好产业新城发展的3个挑战
产业新城的“走出去”和“引进来”大战略是非常重要的发展方向。通过这一战略，亦庄新城将打造一流的开放创新生态，实施更加开放包容、互惠共享的国际科技合作战略。通过引进国际先进科技，吸引外国高水平企业和人才来到产业新城投资和创业，使亦庄新城成为我国在全球科技开放合作的最前沿平台，深度整合国际科技资源服务中国的创新发展。
亦庄新城致力于推动更高水平的开放发展。通过利用不同区域如经开区、高新区、自主创新示范区、自贸区等的政策优势，旨在释放开放动能，集中创新资源，并消除制约科技创新的障碍。亦庄新城还将根据国家统一部署，在外商投资准入和市场准入等方面率先试点放宽限制。还计划在教育、医疗和文化等领域开展对外开放的先行先试项目，并加速发展服务贸易，如文化服务、技术产品、信息通讯、医疗健康等。亦庄新城的策略在于通过投资贸易便利化和服务业开放的“首创性”试点，实现更高水平的开放，促进经济和社会的全面发展。
亦庄新城致力于推动更高质量的创新，集中全球顶级研究机构和一流创新人才进行研发创新，强化企业的创新主体地位，加快关键核心技术的研发。实验室、国家级创新中心和专业园区等将促进科技创新和技术转化，支持企业共建市场导向的创新生态。同时亦庄新城还将推动科技与产业的深度融合，并积极融入全球科技创新网络，旨在打造具有全球影响力的创新资源集聚区。
综上所述，针对怎样发展未来产业新城，采取什么样的治理方式，本文提出了“3个3”治理路径，在产城人的3种关系中，产业是核心和灵魂，城市是基础和载体，人口是创新源泉。绿色化的理念，国际化的视野和数字化的能力3个维度既是外部环境发展的要求，也是未来的发展需求。这3个维度和3个关系相辅相成，既需要绿色宜居的生活环境，也需要节能环保低碳的产业发展和城市运行，既需要国际化视野的人才，也需要国际化创新合作平台，这一切能够高效实现，需要数字化的能力支撑，无论是生活服务能力、产业创新能力，还是城市治理能力。3个挑战实际上是结合3个关系和3个维度，结合亦庄新城目前的发展实际，提出了亦庄新城升级的一个方案，推动更高水平的开放，推进更高质量的创新和更加高效的合作。
四、结语
产业新城是我国创新要素最为集聚的地方，亦庄新城通过中国特色治理理论的探索和创新，坚持党的全面领导，推进开放与创新、创新与产业、产业与城市“3个融合”，构筑全方位开放、国际化创新、高端化产业、现代化治理“4个高地”，以高水平开放推动高质量发展，加快打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，不断提高公共服务均衡化、优质化水平，扎实推动共同富裕，基本建成开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居、面向未来、人人向往、充分体现社会主义制度优越性和率先实现具有社会主义现代化特征的国际一流的高端产业综合新城，亦庄新城将率先打造向世界展示社会主义现代化产业新城的“最美窗口”，奋力走在北京市及全国社会主义现代化建设新征程前列。(作者：李晓宇，吕昊)