新时期常规公交发展战略及规划应对——以武汉市为例
继2017 年上海市、南京市成为首批“国家公交都市建设示范城市”后，2018年12月武汉市获评第二批“国家公交都市建设示范城市”的12个城市之一。根据《武汉市交通发展年度报告》，2011—2019年武汉市公共交通客运量取得了年均增长5%以上的成绩，然而在此期间，常规公交（公共汽、电车）客运量增长停滞，甚至略有下降，常规公交客运占公共交通客运总量的比重由2011年74.7%下降到2019年47.7 %，同期轨道交通占比由3.9%提升至41%（其他为出租车及轮渡客运量）。受疫情影响，2020年后武汉市公共交通客运量变化呈现了V 字形调整，当前轨道交通客流已逐步恢复至疫情前水平，常规公交客流与疫情前相比还有较大差距。
如今，随着市民对于交通出行品质要求的不断提升，常规公交运营服务可靠性、出行便利性以及网络效率等问题愈显突出。笔者以武汉市常规公交为例，剖析常规公交存在的问题，提出促进常规公交发展的系统措施，以期充分发挥常规公交对于改善城市交通状况、提升城市功能品质、促进打造国家中心城市和世界亮点城市的作用。
一、常规公交发展现状
1. 常规公交功能定位研究
随着国内城市轨道交通建设持续热潮，常规公交作为城市公共交通的主体地位不断受到冲击。据调查，上海市轨道交通客运量在2014年首次超过常规公交，北京市在2017年轨道客运量首次超过常规公交，但国内其他城市公共交通客运量仍以常规公交为主体。针对北京市、上海市等轨道交通发展相对成熟的城市经验来看，国内大城市轨道交通与常规公交构成了城市客运系统的不同层次，两者之间是一种协调和配合的关系。轨道线路为骨架，公交线路为辅助和补充，既能填补轨道服务空白，又能与轨道线路形成换乘衔接，促进综合效益的发挥。
疫情前，2019 年武汉市常规公交客运量占公共交通客运总量的比重达47.7%，轨道交通占41%，常规公交仍是公共交通客运主体。根据在编的《武汉市国土空间总体规划（2021—2035年）》，2035年常规公交客运量占公共交通客运总量的40%，常规公交在武汉市公共交通中仍占据着不可或缺的地位。
2. 常规公交发展现状分析
当前，武汉市常规公交吸引力不足，公交整体服务水平不能完全满足社会发展和市民出行要求，公交出行比重逐年下降，客运量面临走低危险。综合分析，常规公交发展主要存在以下问题。
（1）运营服务可靠性较差。相同距离情况下，公交与小汽车出行时间比大于2；公交准点率远低于轨道交通，导致市民乘坐常规公交意愿大幅降低。
（2）网络效率偏低。公交线网布局与用地契合度不够，站点辐射范围内的就业岗位、公共服务、商业店铺数量不足，导致站点面积覆盖率虽高，但用地可达性偏低。公交与其他交通方式之间未形成良好衔接，城市公共交通网络的整体效率需要进一步提高。
（3）基础设施保障不足。公交进场率不足70%，场站用地动迁成本高，选址落地难。公交信息化建设力度不够，缺乏利用各类信息数据进行分析、研判的能力。除了以上原因，还存在交通建设投资偏向轨道建设，常规公交建设投资不足等客观因素。
二、新时期常规公交发展战略思考
1. 世界城市公交线网革命
近年来，常规公交客流减少成为很多大城市面临的难题。在国内各大城市，公交客流的减少抵消了轨道交通客流的增长，政府投入大量资金用于轨道交通建设和常规公交补贴，但公共交通的整体分担率没有得到明显提升。在国外发达城市，受益于低油价以及“互联网+共享经济”的发展，小汽车出行量增长迅猛，而常规公交由于运营成本居高不下，发展陷于停滞。
为跳出常规公交发展困境，自2012年以来，以巴塞罗那、旧金山、莫斯科、罗马等为代表的世界城市开展了公交线网“革命”——从“被动调整线路”到“主动塑造需求”，构建全新公交规划模式，提出以“可全面替代小汽车”为目标，对公交线网进行整体设计，为乘客提供媲美小汽车的出行可达性，主动塑造客流，引导城市可持续发展。根据意大利罗马公交革命经验，在将既有的214条公交线路集中打造成 85条高品质线路后，使乘客车内行程时间下降17%、平均候车时间下降33%。此外，通过与土地用途和既有行程起讫点的衔接设计，乘客换乘总量只增加3%，而公交企业的运营成本可降低20%。
2. 新时期武汉市常规公交发展战略思考
目前，武汉 GDP 接近1.9万亿元，常住人口即将突破1400万人，按照城市发展规律，城市发展处于工业化中后期向后工业化时期转变，城市建设处在从“增量发展”向“量质并重”转变的关键转型期。在这一时期，市民出行更加关注效率与体验，高效率、高标准、高水平的城市交通服务更具吸引力。
针对新时期常规公交发展，需要回归本源，让市民不拥车、不用车也能高效参与社会和经济活动。如何让公交线网能够覆盖更多通勤交通需求以及公共服务设施，如何以“换乘”为突破口在空间上为市民提供充足的出行自由，如何打造“高频”公交使乘客能够实现“随到随走”的时间自由，如何提供“傻瓜式”方便快捷的公交出行服务，这些都是新时期武汉市常规公交发展亟待解决的问题。为此，充分对标世界城市公交发展路径，重点对公交线网“革命”时期城市发展定位和公共交通发展方向进行研究，明确武汉城市转型期常规公交发展战略，为公交建设指明方向。
三、武汉市常规公交发展的规划应对
1. 常规公交线网优化
武汉市现状公交线网自开通公交服务以来慢慢延展，逐步形成当前的网络体系。相比以往，当前影响线网布局的外部环境已经发生较大变化。
（1）武汉市国土空间总体规划提出，在既有“1+6”城市空间格局基础上优化形成“两江三镇、五大组团”的城市空间格局，公交线网结构和布局应随之做出调整，以强化与城市空间结构以及组团体系的契合。
（2）轨道交通网络趋于完善，轨道交通对于公交线网的影响必须从全域角度来评估，而不能仅就单条轨道线路开通前后影响范围去对公交线网做出局部调整。
（3）随着城市建成区不断扩展，公交线路以及线网规模不断增加，原有的为适应用地开发而以单条线路为单位对线网进行简单延伸和调整的做法，导致了线网无序生长，应站在提升整体效益的角度开展线网优化工作。
结合轨道交通、快速公交、常规公交系统的功能和作用，确定武汉市常规公交线路分级体系，提出适合武汉市城市空间结构和用地布局、协调武汉市轨道交通发展的公交线网布局结构。在明确公交分级体系的基础上，完成骨干公交线网、公交专用道、微循环公交线网和新城公交线网的优化。
2. 常规公交场站规划
（1）进一步优化完善场站节点功能，充分发挥公交场站“锚固”作用，促进主城区内“线网组网”、主城外“线网扩网”。
（2）进一步优化完善场站枢纽功能，促进多方式转换、多方向转乘和多层次转运，基本形成覆盖全市、多层次、多方式有机衔接、换乘便捷的公交枢纽体系，实现与轨道交通、慢行交通、个体交通之间的高效换乘。
（3）为进一步促进场站设施建设，分别从“存量”和“增量”两个方面着手。针对“存量”，主要通过复合开发、立体增容等手段改扩建既有公交场站，适度增强场站服务能力；针对“增量”，主要通过开发配套的思路推动实施，针对一定规模的新建居住区或者商业区，根据开发实施进度提出配套建设公交场站设施的实施要求。
3. 公交保障体系规划
基于公共交通的公益性质，从提高公交服务水平和吸引力、保持公交健康持续发展的角度出发，做实公交保障体系规划。
（1）公交智慧化发展层面，包含公交系统信息化发展总体框架、管理信息化系统、公交调度信息化系统、公交优先信号系统、面向公众的信息化服务系统、公交规划决策支持系统，以及网络平台系统等规划方案。
（2）公共交通发展政策保障层面，包含票价制度、政策保障、组织管理保障、法制保障、资金保障和技术保障等。
四、结语
常规公交发展面临的问题归根结底还是供需矛盾的问题。在需求端，市民出行需求更加多样化，对出行品质有更高的期待；在供给端，无论是常规公交还是轨道交通都无法精准匹配市民出行起讫点。基于出行即服务的理念，未来的公共交通体系应是一个综合的集成系统，能够实现各种交通方式的无缝衔接，并为市民提供多模式、一体化的高品质出行服务；常规公交作为这个集成系统中不可或缺的组成部分，还需在出行创新方面不断先行探索。