国土空间规划、区域战略定位与金融资源配置策略

截至目前，已有27 个省市自治区的国土空间规划获得国务院批复。国土空间规划是国家空间发展的指南、各类开发保护建设活动的基本依据，对于商业银行从空间统筹协调角度出发，优化金融资源的区域配置策略具有重要意义。

国家区域发展战略的“地区落脚点”

省级层面的国土空间规划有三个层次的重要意义：

一是推动资源的跨区协同和优化配置。我国自然条件分布具有巨大差异性，不同区域的环境承载能力、经济发展水平、生态系统特征和人类活动形式不同。省级层面的国土空间规划立足区域优势的空间分异，在各省空间资源配置和管控中扮演顶层设计的角色，推动实现最大整体效益。

二是从分散到统一体现国家意志。国土空间规划与发展规划均位于规划体系的最上位，属于综合型规划，但前者更侧重空间统筹协调和底线约束，对于区域规划、专项规划（如产业规划、能源规划等）具有指导作用1 。2019 年5 月，中央正式发文明确建立国土空间规划体系2，将过去主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间规划进行融合，实现“多规合一”，并由国务院对各省起草研究的国土空间规划进行审批。

三是国土空间开发利用的中长期纲领。本轮国土空间规划涵盖2021 年至2035 年对空间资源的布局，与我国推进现代化建设第一阶段的步调相协调，为各省国土空间保护、开发、利用提供中长期指引，具有较强的稳定性和权威性。

关注六项“战略思考”

各省国土空间规划的制定充分基于各地资源基础、区位条件、生态环境等方面的禀赋，有一些新变化、新布局，体现出对空间治理和空间结构优化的战略思考。

对外开放战略：“向东开放”转向“东西南北”全方位开放

从国务院对各省国土空间规划的批复看，在继续强调广东、山东、福建等沿海省份向东开放的同时，明确了新疆、甘肃、陕西、宁夏等向西开放，广西、云南、西藏等向南开放，以及内蒙古、吉林、黑龙江等向北开放的重要定位，将过去相对闭塞的西北、西南和东北地区由对外开放的“末梢”推至“前沿”，形成沿海、内陆、沿边的全方位开放新格局。

改革开放后，我国通过在东部地区打造各类开放载体3，实现了沿海经济的腾飞。但随着我国产业链向高端攀升，一些西方国家将经贸问题政治化、武器化、泛安全化，持续强化对华“脱钩”与围堵。因此，我国迫切需要采取更加主动的开放战略，实现更大范围的开放。

在此背景下，构建“东西南北”全方位开放新格局，有助于发挥我国与中亚、南亚、东北亚等地区的经济互补性，带来新的发展活力与动力。一是出口“多点开花”。从今年前5 个月出口增速看，呈现“沿边强、东中部偏弱”的特征，山西、黑龙江、海南、广西、西藏、新疆等出口增速均在20% 以上，边境省份在开放变局中直接受益。二是驱动产业转移。在贸易需求上升背景下，沿边地区凭借丰裕的自然资源、低廉的要素成本和有利的优惠政策，将加快承接沿海地区产业梯度转移4，也有助于推动区域发展程度的收敛。三是打造“安全屏障”。通过加强与东盟、中亚、俄罗斯等的经济往来，塑造安全稳定的睦邻友好关系。

粮食安全战略：将粮食安全责任分担至各地区，以规划管制弥补“非均衡性”

实施主体功能分区5 并进行差异化管控，是国土空间规划的重要内容。各省国土空间规划都划定了农产品功能区，并明确耕地保有量、永久基本农田保护面积等约束性指标，这本质是以政府管制缓解市场机制下粮食供需不平衡问题。

从理论看，农业生产周期长、抗风险能力差，且收益率较低，具有粮食比较优势的主产区不得不牺牲发展机会，承担更多保障粮食安全的责任，获得的经济收益却很低。这既不利于粮食主产区的持续稳定发展，也会加大区域间发展的不平衡。

通过在各省份明确划定农产品功能区，将有助于通过国土空间用途管制，对18 亿亩耕地红线任务逐级落实分解，压实每一个地区的粮食安全保障责任，既增强主产区粮食综合生产能力，也对主销区和产销平衡区设定具体的粮食安全底线，有利于弥补市场机制造成的福利不均衡。

能源安全战略：传统能源仍担当重要角色，新能源发展塑造新的空间优势

在国务院对各省国土空间规划的批复中，明确了山西、内蒙古、黑龙江、西藏和甘肃5 个能源基地的定位。能源结构转型是一个长期、复杂的系统性工程，不能一蹴而就。我国化石能源占比较高，在碳达峰碳中和的长期规划下，今后一段时期，需在稳定和巩固传统能源生产空间的基础上促进清洁高效利用。

新能源的发展使一些地区新的禀赋凸显出来。西部地区凭借丰富的风光资源，广阔的沙漠、戈壁、荒漠等可开发区域，正成为新能源的生产重心。同时，各地规划也明确了将新能源项目空间信息纳入国土空间规划“一张图”的政策导向，既有助于加大风光项目用地保障，规避用地合规风险，也有利于推动新能源项目的空间布局优化。

生态保护战略：发挥政府与市场合力，推动资源环境约束下的优化配置

协调开发与保护是国土空间规划的重要主线。各省规划明确了生态功能分区，框定城镇开发边界扩展倍数、用水总量等总量边界，要求加强对重点生态功能区的保护，对生态脆弱区域开展生态修复，构筑生态安全屏障。

生态环境是公共物品，过去一些地方着眼于发展和竞争，而不必为负外部性“买单”，导致了“合成谬误”，即地方的资源环境需求加总远超出国家的资源供给能力。对此，国土空间规划推动建立自然资源紧约束下的优化配置规则，形成政府与市场的合力。

一方面，发挥有为政府作用，强化生态环境分区管控。在国务院对各省份的批复中，对贵州、青海等一些省份着重强调了其生态安全屏障的定位，生态保护、绿色发展的优先级要高于单纯的经济增长。同时，推动建立生态保护补偿机制6，通过纵向转移支付、横向地区间补偿，协调生态保护地区和生态受益地区之间的利益关系。

另一方面，发挥有效市场作用，推进要素自由流动和优化配置。规划框定的生态保护红线，不仅是功能和行为的“红线”，也是能否购买、能否交易的“红线”。因此，在规划基础上，有助于开展对自然资源的统一确权，推动碳汇等生态产品开发，碳市场、环境权益市场等有望迎来更大发展。

先行区与备份区战略：特殊定位、重点关注

国务院对各省国土空间规划的批复中有两类特殊的定位值得重点关注。

一是强调广东、浙江、海南的先行区或特区地位。将广东定位为“改革开放的排头兵、先行地、实验区”，将浙江定位为“中国式现代化的先行者”，强调海南是“我国最大的经济特区”，并非仅仅基于自然禀赋，更基于城镇化现代化发展水平或改革基础。这类省份是靠吃“改革饭”、走“开放路”发展起来的，也正以更大力度推进高质量发展，将在推进中国式现代化的新征程上担任“探路者”，通过先行先试、改革突破，为全国发展提供有益经验，也将成为金融创新发展的“试验田”。

二是明确四川的战略腹地定位。战略腹地，意为在国家进入紧急状态时，维持军民生产生活的战略备份区。在2023 年末的中央经济工作会议和2024 年的政府工作报告中，两次提到“加强国家战略腹地建设”。四川土壤肥沃、物产富饶、工业完备、地势险要，具备作为战略备份区的充足条件；从历史上看，四川也一直被视为战略要地。在新定位下，四川将承载更多的重大生产力布局，一些重要的产业、项目将会出现新的迁移。

区域协同战略：“借力”发展而非“单打独斗”

在国务院对各省份国土空间规划的批复中，显著特点之一是推动各省融入区域重大战略，体现了深化区域协作、促进区域协调发展的导向。

根据区域发展理论，一个空间单元的开发潜力包括两个方面：一是空间单元自身的剩余开发潜力，即仅依靠自身资源环境的开发能力；二是空间单元的比较开发潜力，即该单元与其他区域相比具有比较优势，其承担某项功能有助于整个区域的功能最大化。因而区位条件、资源禀赋等并不具备绝对优势的省份更需要融入区域战略，借助“外力”，实现区域联动发展。

过去，各省的发展规划往往着眼于自身的发展，省际合作往往面临基础设施不畅、市场分割、行政壁垒等难题，新的国土空间规划锚定这些问题予以针对性部署。既包括加强跨省交通、能源等重大基础设施跨界对接；也包括建立区域合作平台或示范区，厘清制度性障碍，加强重点领域产业承接和协同创新；还包括促进生态和旅游合作，应对交界地区的空间负外部性问题。这也为拓展和优化金融服务提供了新的思路与机遇。

区域金融发展的五项要点

基于国家对各省份的功能定位，充分研究各省份资源条件和特色禀赋，“一地一策”，研究制定各地区金融支持差异化发展策略，探索锻造契合国土空间布局的商业银行资源配置方案。从空间统筹协调的角度出发，以下五项发展要点值得重点关注：

政策先行先试创新示范

先行示范区省市（广东、浙江等）、区域核心省市（山东、江苏、重庆）与科创先行省份（安徽）普遍具有发展动能强、禀赋基础好等优势，要密切跟踪创新示范地区的规划演进和政策细则，充分剖析试验区先行先试的政策空间和配套机制，将金融产品与服务深度融合于先行试验区的规划中，探索打造创新平台和新的增长极，借助试验区改革动力，积极锻造区域内商业银行的创新发展动能，再进一步将先进经验和模式推广至更广泛的区域。同时，四川作为我国唯一的战略腹地，将迎来更多重大生产力布局，商业银行可深度参与四川战略腹地建设相关规划，把握四川承接重点产业、项目、机构的机遇，以全链条、多方位的综合化金融服务体系支撑我国战略备份区建设。

深耕跨境金融开放标杆

国土空间规划擘画了我国未来全方位对外开放的发展路径，要把握向北亚、中亚、南亚、东南亚等扩大高水平开放带来的业务机遇，相关区域商业银行应加强对邻近国家经济形势的研判，持续跟踪接壤地域经贸合作进展，探索助力我国企业“走出去”和能源资源“引进来”，关注跨境电商、市场采购等外贸新业态发展，提升贸易金融服务水平，完善融资、结算、汇兑、现金管理等一站式金融服务方案。特别是对口中亚、南亚等对外开放后发地区，可把握跨境金融新机遇，在同业中率先铸牢区域内国际业务领先优势。

绿色金融引领生态转型

绿色发展既是环境问题，更是发展底线问题。部分区域生态环境脆弱，或者传统资源利用模式低效，生态保护已成为当地发展的政策红线，绿色金融将是该区域机构锻造自身竞争力的良策。一方面，大力支持绿色产业发展，对于生态环境脆弱地区，可加大生态环境保护和修复项目合作，支持以清洁能源、储能等为代表的绿色产业，支持碳市场、环境权益市场发展，树立区域内绿色金融服务招牌，助力打造该区域绿色竞争力，提升生态系统质量和稳定性。另一方面，积极助力高碳行业低碳转型，对于传统能耗大省，可针对绿色低碳转型需求较为迫切的能源、水泥、有色、钢铁等产业，筛选优质转型项目，在满足国家低碳转型政策导向的基础上给予政策倾斜，助力传统产业转型升级，支持打造绿色低碳转型示范区。

维护国家安全筑牢底线

一方面，粮食安全是国家总体安全的基础，对于重要粮食基地以及农产品主产区，商业银行应进一步强化粮食安全金融支持，以源头种植、农机农资、加工生产、销售贸易等龙头企业为核心，将龙头企业信用惠及全产业链；加大种业企业支持力度，完善高效育种技术体系；推动机械采收技术升级，助力集中种植、规模种植，在守卫粮食安全的过程中打造特色金融服务。另一方面，对于重要传统能源基地，商业银行应围绕服务国家能源安全保障，择优支持煤电、煤炭、天然气等重点保供企业融资需求，支持企业整合改造升级，优化对煤炭清洁高效利用的金融服务。

区域战略协同融合发展

在本轮规划中部分定位为配合区域发展重大战略的省份内金融机构应积极融入国家战略，抓住省际合作加强的机遇，完善与周边区域特别是先发地区金融机构的协同机制，构建一体联动新模式。从当地资源禀赋和经营实际出发，明确发力方向，支持跨省交通、能源等重大基础设施对接，助力做好周边发达地区产业外溢承接，支持建立区域合作平台或示范区，以务实的融合创新产品服务国家重点战略实施，通过紧抓地方的比较优势构建区域内的同业竞争力。（作者：丁雨婷  姚红宇  康立）