提高地方政府专项债券偿还能力的难点和堵点

提高地方政府专项债券偿还能力的难点和堵点现阶段地方政府专项债券到期“借新还旧”接续率偏高，偿债能力有待提升，而且在150%债务率红线的要求下，一些市县专项债券项目建设的可持续性可能受到影响。

一、地方政府专项债券循环投资机制不畅通

（1）到期债券本金偿付存在再融资债持续压力

再融资专项债自2018年首度发行后，债券到期“借新还旧”比例一直维持在80%以上，对应项目收益和政府性基金收入的实际偿还率不足20%。一些地区再融资债接续到期债券本金的比例高达86%，只有少部分本金采用对应的政府性基金收入偿还。再融资债券的出发点是为了解决项目收益与债券兑付之间的期限错配问题，化解短期兑付危机，但这种“借新还旧”偿付方式无法从根本上解决项目收益问题，最终还需要依靠项目现金流支撑。过度依赖“借新还旧”容易忽视对项目资产质量和经营状况的监控，既加重政府利息负担，且存续期债券余额无法消化也将影响新建项目。

（2）土地收入相关专项债券项目比重较大

受政策影响，尽管土地储备专项债券目前已暂停发行，棚户区改造项目也大幅下降，资金更加侧重于基础设施项目，但存续的专项债券项目分布仍然较为集中。截至2021年末，在保障性安居工程、市政和产业园区、交通基础设施、土地储备（2018和2019年发行较多）、乡村振兴（2020和2021年发行较多）五个领域的专项债券余额占比高达47%（见表1）。由于公益性基础设施的现金流收益较低，实际项目经营性收益占偿债比重较低，个别深度包装项目的实际收益往往难以覆盖融资。一旦项目经营收益不达预期，偿债资金来源很大程度上依赖于土地收入，但在“住房不炒”、土地出让收入趋弱的形势下，可能导致相关领域偿债压力持续累积。

表1  专项债券存量项目投资领域分布情况

（3）项目资产负债率上升加重补贴诉求

虽然专项债券的发行规模近年来持续维持高位，但拉动有效投资效果仍然低于市场预期。其原因在于地方政府专项债券资金的使用策略发生了两个明显变化：一是在新开工项目的整个建设期内专项债券资金占比明显提高，其他债务融资占比明显降低，反映了地方政府用专项债券配资的意愿在上升；二是在新开工项目的整个建设期内，项目资本金比例呈下降趋势，反映了地方政府在专项债券项目中利用预算内资金出资意愿的降低。上述情况在市政和产业园区、停车场、医院新建院区、地铁等项目中尤为明显。项目资本金比例下降和专项债券配资比例上升能够“置换”出大量的财政预算内资金，这些被“置换”出来的资金被基层政府用于兜牢兜实“三保”“六保”等保障性任务和化解地方政府隐性债务，但项目建设期间资产负债率的提高，将加重后续运营期的财务成本，降低了项目可持续运营的能力，可能增加对未来财政补贴的刚性诉求，增加专项债券偿还压力。

二、部分专项债券项目收益没有达到预期水平

（1）疫情等宏观环境冲击阻碍项目建设运营

一些已发行债券的项目受防疫政策和宏观经济环境影响，施工进度受阻，未能如期完工。已建成项目在实际运营中也存在实际收益无法达到预期水平的现实问题。如，西部某欠发达县的医院项目受疫情影响收益不如预期，专项债券还本付息由县级财政垫付。

（2）项目收益与融资自平衡测算存在过度“包装”

随着专项债规模不断扩大，能够达到收益与融资自求平衡的项目，挖掘难度越来越大。尤其是欠发达基层市县基础设施比较薄弱，转移支付依赖度高，项目经营收益较弱，在专项债券发行压力下，完成储备的存量项目已经不易。一些项目只有通过深度包装后，才能满足专项债的发行条件，市场上也涌现出专门负责策划包装专项债的中介机构，项目平衡测算“为过审而测”，甚至按照收益覆盖利息1.5倍要求“倒算”。

三、部分专项债券项目收益未能及时用于偿债

（1）偿债收入归集管理机制不健全

一些收益良好的专项债券项目因不能及时把预定的专项收入及时归集到基金预算管理，不能有效壮大政府性基金预算收入规模，使得基金预算偿债资金池储备不足。即使有些专项收入纳入基金预算管理，由于专项债券项目取得相关收入（政府性基金收入或专项收入）的时间与债券本息兑付时间不完全匹配，在相关偿债收入缴入国库后，专项债券项目收益不是存在资金闲置现象，就是被挪为它用，或“以收定支”用于政府性基金项目支出。一些地方尚未针对专项债券项相关收入开设专门账户，地方政府债券资金与预算资金均在国库主账户统一调拨。

（2）一些部门和项目单位偿债意识薄弱

当前，《预算法》只是对债券资金使用方面有问责措施，缺少对债券偿还方面的细则要求。地方反映，一些部门和单位偿债意识薄弱，财政部门对于恶意逃废债行为缺乏追偿手段。一旦专项债券项目收益没有及时到位，出现还本付息缺口，责任主体实际变成了同级财政部门，迫使其动用其他政府性基金收入进行兜底。(作者：黄亦炫  赵全厚)