准确理解PPP新机制和规范运用投资政策推进项目顺利实施
文章结合国家近期出台的政府和社会资本合作新机制、基础设施和公用事业特许经营管理办法，梳理了我国2004年以来的政府投资体制改革脉络，分析了部分特许经营项目被终止采购的原因，分享了部分典型项目的成功经验。文章认为，当前，我国投资政策体系已经形成了完备清晰的闭环，应基于新的政策要求和项目特点，多维度选择适合项目自身的投融资模式，同时要积极借鉴世行贷款项目经验，持续创新区域发展战略和政策体系。
一、准确理解新政策：切实规范运作
根据115号文，特许经营项目实施流程中需要先选择特许经营者，签订特许经营合同后再申报可研批复，这项改革为项目前期工作提供了灵活空间，但是也对投融资模式与交易结构策划提出了更高要求，前期不谨慎，就会导致后期被叫停，因此必须深刻领悟控制隐性债务、规范运作与高质量发展原则。
据媒体报道，仅2024年4月22日，全国就有5个特许经营项目被集中叫停（参见网络文章《踩115号文红线项目后续！项目因故终止采购》）。自2023年2月存量PPP项目暂停以来，已有不少基建领域的特许经营项目被终止采购，主要原因有四点：一是地方本级国企不当参与特许经营项目，未能够最大程度鼓励民营企业参与；二是项目未能按照全国政府和社会资本合作项目信息系统的要求及时填报项目内容、项目变更等，某些环节不规范（实施机构可能不适应可研审批后置和持续监管）；三是高债务风险地区的某些类型项目被上级叫停；四是甲方主动更换安排其他资金来源，例如专项债、政府投资等。
从上述信息和分析不难看出，政策与程序的任何不合规，都会对项目顺利推进产生重大影响。
二、项目策划与投融资模式：多维度选择方法
根据2015年修订的《预算法》，当前各类投融资模式可以从资金来源、主体进行匹配分类，形成“四本账”：第一类为政府投资，包括地方财政资金、中央预算内投资、特别超长期国债、地方政府债券（一般债、专项债）等；第二类为政府和社会资本合作新机制/特许经营模式；第三类为国有企业投资；第四类为市场化股权投资(包括各类融资EPCO）。
在115号文和17号令出台后，全部政策体系已形成了一个完备清晰的闭环。对于市政公用事业领域的项目，如地铁运营补贴、水电气热与城市运营等公益性保障类项目，仍存在上述第二类和第三类的重叠空间。透过我国投资体制的历史脉络可以发现，根据《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》综合施策的原则，明确“综合采取安排财政资金、划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置、政府投资基金、政府和社会资本合作等方式，加大对公益性行业投入”，提倡多元化组合模式。
地方政府有时会将几十个甚至几百个基础设施项目列入储备清单，经常需要从区域发展层面选择相应的投融资模式。首先，需要遵循上位规划、发展方式与经济需求、财政能力空间、发展迫切问题。其次，盘点资金池与未来期限，在对含使用者付费、经营性较好且投资带动较强、吸引力较大的公益性项目，有多种模式可进行组合，考虑因素与维度包括政策合规性、程序效率、全生命周期的资金投入、产出效果与带动效益、项目周期与时间价值等。在新发展阶段，盘活存量资产项目尤其重要，其投融资模式的资选金择（申见报图1），可从投资主体、国家鼓励政策、行业发展、新技术应用等角度进行研究，选择相应的投融资路径和模式。
图1 投融资模式的选择
我国区域经济发展不平衡，在新时代要求下，需要发挥地方特色和比较优势。对于西部地区，习近平总书记指出，要坚持把发展特色优势产业作为主攻方向，因地制宜发展新兴产业，加快西部地区产业转型升级。对于北上广深等一线大城市，可以重点关注住房城乡建设部提出的城市更新计划和一城一策的城中村改造。
相比东部沿海地区，西部地区的优势主要体现在煤炭与矿产资源丰富，新能源基地众多，劣势则体现在生态脆弱、人口与经济规模较小等方面。基于此，西部地区在能源、交通、水利、黄河生态保护等领域非常适合申请中央投资、专项债以及政策性银行贷款。如对于国高网高速公路曾经运用PPP实施过的一批项目，可结合业界提出的路衍经济，创新沿途的光伏发电、矿产加工与仓储物流类资源补偿，统筹政府投资+特许经营+专项债+企业投资，前提是合理控制土地开发规模。又如西南地区，可利用中老铁路贯通优势，促进对外贸易配套基础设施，例如农产品产业链。在云南高山湖泊生态保护过程中，可打捆种植业产业链与电商平台。当使用者付费收入较丰厚时，可申请EOD国开行贷款。
综上，不同发展阶段的发展战略和方式塑造着区域经济，并直接影响着基建行业与产业投资的项目规模和投融资模式。
三、借鉴世行贷款项目经验：区域发展战略与政策体系的持续创新
（一）主要经验
我国在工业化与城镇化高速发展阶段，曾利用世行、亚行等国际金融组织贷款实施过一批促进区域经济发展的重大项目，从这些项目的实践中，可以提炼出三条值得借鉴的经验。
1.贷款项目内容的选择应基于推进国家与区域经济发展战略目标
从世行国别发展合作评估报2020-2025版可以看到，经济学家经过研究提出了四个重要议题，即推进市场与财政改革、促进更加绿色地增长、共享经济增长效益、全球知识与发展。这些议题基本符合我国进入高质量发展阶段的特征，也可以看出基建已不再是国际资金的主要投资方向，其对绿色低碳、结果导向业务的关注和支持更多。
2.采购政策体系与资金安排方式应与时俱进
世行的采购政策几乎每几年就会升级修订一次，如2016年版中已经不再强调招标这一概念，而是提供了包括项目需求建议书（RFP）征集、最佳和最终报价（BFO）等几十种采购方式的工具箱。另外，由于PPP具有政府与社会资本合作的资金融合与管理复杂的独特性，世行专门出台了单行本PPP实施指南。在2014版中，世行将与BOT、DBFOT并列的PPP单独提出，形成并列、独立的系统化采购政策体系。
3.采购战略评估（PPSD）必不可少
资金安排与采购方式必须进行基于能力与风险的评估，对供应链与新技术应用进行系统化量化研究，是升级版的货比三家。该举措为项目实施提供了更精细的风险管控方法，强调了市场供应链的协同效应，有利于提高项目产出整体效能。
（二）典型案例
案例1：世行贷款的淮南采煤塌陷区综合治理项目占地面积9.3平方公里，总投资8.15亿元。该项目通过生态修复、植树造林、垃圾封场等一系列工程和生态措施，改善采煤塌陷区结构性缺损、功能失调的生态环境，使项目区绿化覆盖率由不足20%提升至75%以上；地下水经过整治，水质达到五类以上标准。2023年8月，该项目被世界银行评定为“满意项目”。
案例2：湖北宜昌乡村绿色发展项目总投资约3.78亿欧元，其中亚行提供约1.87亿欧元（2亿美元）主权贷款，国内配套资金约1.91亿欧元。亚行贷款期限25年，含5年宽限期。项目旨在支持宜昌市和长江经济带的乡村绿色发展，提高农业生产力和气候韧性。内容主要包括：引进气候适应型作物品种、应用高效滴灌施肥系统、引入小型分布式可再生能源发电技术、建设农业废弃物管理和水处理系统相关设施等。项目建成后，将有效改善当地智能绿色农业实践，增强当地现代农业实践和创新技术方面机构能力，改善农村基础设施气候韧性。
最终，该项目实现了资金来源的多渠道，子项目打捆统筹运作，并围绕国家发展发展战略议题和当期地区经济迫切问题进行了投融资模式的创新，综合运用了中央资金、地方配套资金以及市场化商业投资。
四、项目策划与投融资模式：更加注重结果导向
综上所述，在区域发展复杂项目的运作过程中，合规性、交易结构的合理性不仅关系当事人对政策的准确理解，也受到客观规律的影响与上级要求的导向。项目策划与投融资模式的选择需要考虑不同的发展阶段、地区、行业、市场主体、资金来源以及市场需求空间与新技术应用等多维度因素，系统化权衡，兼顾财政稳健、各类主体的投资活力、社会效益等多方面目标，通过更加注重结果导向和模式创新，加快培育新质生产力，推进行业高质量发展与可持续发展。(作者：焦军 魏士荣)