浅析中央预算内投资财政资金
一、中央预算内投资基本情况
（一）中央预算内投资定义
国家发展改革委按照职责分工，承担固定资产投资综合管理职责并安排中央财政性建设资金。中央预算内投资，是用于固定资产投资的中央财政性建设资金，重点用于集中力量办大事的重大工程项目，以及市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域，从而激发全社会投资活力，起到对社会资本的引导和撬动作用。
根据《国家发展改革委关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规〔2020〕518号）及《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令第712号），中央预算内投资资金的安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。直接投资，是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式；资本金注入，是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式；投资补助，是指政府安排政府投资资金，对市场不能有效配置资源、确需支持的经营性项目，适当予以补助的方式；贷款贴息，是指政府安排政府投资资金，对使用贷款的投资项目贷款利息予以补贴的方式。
（二）中央预算内投资规模
中央预算内投资主要投向社会公益服务和公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步等领域。细分支持领域则随着我国社会与经济发展不断调整与更新。2015年国家重大建设项目库启动，助力加强中央和地方政府投资项目储备，2016年更新《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》，2021年6月发布《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》，制度建设不断完善，项目储备不断丰富。同时中央预算内投资紧密结合两会政策及行业发展热点问题，所支持和覆盖的领域更加多样化，目前已围绕资源节约和环境保护、城镇污水垃圾处理、航道建设、冷链物流、重大区域发展战略建设、农业农村等诸多领域陆续发布了相关通知或管理办法。
从资金规模看，近年来中央预算内投资体量稳步增长。2014年中央预算内投资4576亿元，到2020年中央预算内投资6000亿元，6年间增长1424亿元。2021年3月两会政府工作报告中指出今年要继续扩大投资，拟安排中央预算内投资6100亿元，安排地方政府专项债券3.65万亿元，继续支持促进区域协调发展的重大工程，推进“两新一重”建设，实施一批交通、能源、水利等重大工程项目，建设信息网络等新型基础设施，发展现代物流体系。政府投资越来越多地向惠及面广的民生项目倾斜。
图1 2014年以来我国中央预算内投资资金规模
数据来源:中华人民共和国发展和改革委官网、Wind
（三）中央预算内投资的意义
中央预算内投资与项目建设一一对应，根据项目及项目单位的性质，中央预算内投资用于支持前期手续齐全、具备开工条件的计划新开工或在建项目，是我国以中央财政资金带动地方财政资金及社会资本对相关领域基础设施建设进行投资、引导市场资源有效配置的重要方式与手段。
二、中央预算内投资申领及拨付流程
（一）中央预算内投资申领流程
中央预算内投资的申领需要项目首先被纳入国家重大建设项目库，经发改及相关主管部门逐级上报与审核，最终由国家发改委确定投资计划并逐级转发下达，具体如下。
各级发展改革部门和相关单位（主管部门、单位）负责项目储备，根据工程前期进展、建设进度、工期等情况，将符合条件工程项目纳入国家重大建设项目库和三年滚动计划，按照年度中央预算内投资计划申报要求，将三年滚动计划中符合条件的项目推送至年度投资计划申报区。
省（含自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团，以下统称省级）发改委、相关单位（主管部门、中央单位）为项目汇总申报主体，对项目单位提交的项目资金申请报告进行审核，确定汇总专项年度投资规模及各项目资金安排方式，将拟支持项目清单汇总形成投资需求，报送国家发改委并申请下达投资计划。
国家发改委对汇总的资金申请文件进行审核并最终确定专项投资中央预算内投资计划，并同步将年度投资计划和绩效目标下达省发改委和有关单位。对于特别重大的项目，由国家发改委根据有关规定核报国务院批准。对于补助地方项目，数量多、范围广、单项资金少的，国家发改委会打捆或切块下达年度投资计划，明确补助和贴息总额，由省级发改委负责具体分解。
省级发改委和相关单位在收到投资计划下达文件后，会在规定的工作日内转发下达至下级部门或单位，并同步下达具体建设项目绩效目标。
（二）中央预算内投资的拨付流程
国家发改委最终确定中央预算内投资计划后，会将投资计划发送至财政部，由财政部逐级下发额度，根据项目申报的主体层级不同，由相应层级的财政部门以实拨资金或国库集中支付方式拨付至项目实施主体或施工单位。结合不同的资金安排方式具体如下：
中央预算内直接投资项目，为中央本级（包括中央部门及其派出机构、垂直管理单位、所属事业单位）非经营性固定资产投资项目，多采取国库集中支付，由相应层级国库根据拨付指令将资金直接拨付至施工单位。
中央预算内投资资本金注入项目，为社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步等公共领域的经营性固定资产投资项目，由企业作为项目法人。资金拨付主要为实拨资金，由相应层级的国库拨付至项目实施主体账户中。
中央预算内投资补助项目，主要为符合条件的地方政府投资项目和企业投资项目给予的补助；贷款贴息则为使用了中长期贷款的投资项目进行贷款利息补贴。两类主要以实拨资金方式，由相应层级国库拨付至项目实施主体。
图2 中央预算内投资资金申领及拨付流程
三、中央预算内投资重点支持领域
2021年中央预算内投资预算安排为6100亿元。秉持压缩中央保地方的政策，中央本级支出预算数700亿元，为上年执行数的75.3%。从图3可看出，中央本级支出预算安排前五大领域为交通运输、节能环保、一般公共服务、教育及农林水，分别为200.58亿元、83.55亿元、69.45亿元、50.16亿元、44.93亿元。
图3 2021年中央本级支出各领域预算安排及占比
数据来源:中华人民共和国财政部官网、Wind
对地方转移支付预算数5400亿元，为2020年预算执行数的106%。其中前七大领域分别为保障性安居工程、水利、社会事业（公共医疗、教育强国推进工程等）、区域协调发展、环境保护和生态建设、粮食安全、国家重大战略，预算安排分别为993.00亿元、840.69亿元、650.43亿元、433.50亿元、389.50亿元、260.45亿元和223.50亿元。
图4 2021年对地方转移支付的各领域预算安排
数据来源:中华人民共和国财政部官网、Wind
今年以来，国家发改委已经陆续下达了多批次的中央预算内投资。在保障性安居工程方向，当前已分三批安排中央预算内投资累计959.86亿元，其中第三批次240.60亿元还可用于支持保障性租赁住房及配套基础设施建设。在卫生健康领域，当前已分步下达中央预算内投资300亿元，支持全国的疾控中心、“重点病种”突破、中医药发展等方向，推动医疗资源扩容和区域均衡布局。在节能减碳、重大区域建设（京津冀协同发展、海南自贸港等）、人口老龄化工程等领域也已分别下达中央预算内投资，有效助力了相关领域的重大项目建设。
四、结语
中央预算内投资与地方政府专项债券是中央财政和地方财政支持基础设施建设的重要资金来源。二者均与项目一一对应，且项目要进入国家重大建设项目库。
地方政府专项债券近年来已成为地方重大项目建设的重要资金来源，而中央预算内投资作为由国家发改委负责管理的中央财政性建设资金，充分发挥了对社会资本的引领和撬动作用，以直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息四种支持方式，与地方政府专项债券共同对交通、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域建设发挥着重要的拉动作用。同时，中央预算内投资可以作为资本金注入项目，有效的解决某些重大项目资本金不足问题，对地方政府专项债券的发行可在某种程度上起到支撑作用。
根据国家统计局公布数据，2021年8月，我国固定资产投资额累计增长8.9%，较7月下降1.4个百分点。因此稳投资增速，持续扩大有效投资增长态势仍将是下阶段重点工作。预计我国将持续发挥中央预算内投资引领带动作用，依托重大建设项目库等项目管理信息系统，加强和完善重大项目储备，有序推进项目建设，以有效手段更好的吸引和撬动社会资本，拉动我国基础设施建设。