“十三五”以来安徽省在经济发展、社会进步和基础设施建设等方面成绩显著，然而，在传统经济发展尚不充足的情况下，又面临着推进新经济发展的艰巨任务；在工业化任务尚没有完成的情况下，又迎头遇到了数字化、网络化、智能化的新任务；在承接产业转移如火如荼开展之时，供给侧结构性过剩随之到来；在资本、劳动和土地要素驱动经济发展尚不充分的情况下，又需要转换动能实现创新驱动发展。“十四五”规划期间安徽发展的核心主题还是经济发展，其他发展都是建立在这一基础上的。没有经济发展，就难以保障社会发展。因此，“十四五”规划期间发展指导思想应该是：以经济发展为核心，以创新创业为动力，以改革开放和优化经济发展环境为“激活动力、释放能量”保障，努力实现经济社会协调发展，统筹好城乡和区域经济关系，深入推进信息化、网络化和智能化赋能经济社会发展，极力弘扬企业家精神，依靠市场主体数量和质量提升，全面实现安徽高质量发展。
第一，发展是硬道理。发展这一概念来自发展经济学，是指发展中国家如何实现发展，而不只是GDP增长。但经济增长又是其他各项社会事业发展的基础。经济发展的核心又在于产业发展，没有产业基础，经济发展就是一句空话。安徽产业基础不强，发展产业经济仍然是安徽省“十四五”重中之重。产业经济发展之重点又在于第二产业尤其是制造业，制造业强省战略在很长时间内都是安徽省经济发展的重点战略；农业大省需要进一步做强，如何做强，首先是农业经济体制改革，需要有优质的农业市场主体尤其是农业企业；第三产业必须是在第一、二产业发展基础上形成强大的需求才能发展好。产业经济发展关键靠企业，市场主体企业数量和质量上来了，产业经济才能够很好地发展。
第二，大力鼓励创新创业，这是安徽未来发展的第一动力。创新创业是解决安徽社会主要矛盾的根本需要。党的十九大报告指出，“我国新时代的社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。矛盾的主要方面是“发展的不平衡不充分”，发展不充分不平衡，关键又在于企业数量和质量均不充足。企业数量不够，关键在于创业者不多，企业发展质量不高，关键在于企业二次创业追求更好发展的欲望不强和创新不足。创新创业是缩小与发达地区发展差距的现实需要。长江三角洲一体化战略目标，到2025年，中心区城乡居民收入差距控制在2.2∶1，中心区人均GDP与全域人均GDP差距缩小到1.2∶1，常住人口城镇化率达到70%。对于安徽来说，任务十分艰巨。要达到这一目标，安徽经济还必须奋力直追。安徽只有依赖创新创业，培育更多的市场主体，经济才能够发展。创新创业是安徽转换经济发展动能的客观需要。经济发展动能转换，需要有新的市场主体出现，从代表新经济的“独角兽”企业发展来看，安徽科技基础良好，但是“独角兽”尚未出现，关键原因在于创新创业不足。安徽要转换经济发展动能，客观需要有一大批新型创业企业发展。创新创业是推进安徽可持续发展的必然要求。
第三，政府要在改革开放和优化发展环境上大力作为。安徽创新创业不足，企业发展质量有待于提高，“招商引资”“招才引智”很大程度上受到发展环境不优的制约。必须营造重视创业、重视创业者和企业家、理解创业者和企业家、鼓励创业者和企业家、为创业者和企业家排忧解难的良好发展环境，形成创业者和企业家荣耀的氛围。要把创业和发展环境的营造作为政府安徽“十四五”工作的重中之重，学习深圳等发达地区把创业者当作“上帝”来对待，尽最大的努力消除创业者创业道路上的各种行政性障碍和各种“管卡压”的潜规则；学习浙江解决企业“一件事”，贴心为企业服务。习近平总书记指出，“要坚持问题导向，解放思想，通过全面深化改革开放，给创新创业创造以更好的环境。”[2]创业者和企业家“用脚投票”，选择适合自己创业或做企业的土壤。没有体制机制上的改革，就不可能有良好的创新创业环境，无法产生创业者和企业家荣耀，最后只能导致创业者和企业家的悲哀。深化改革成为营造创新创业环境的前提条件，关键是敢于用改革突破“条条框框”；改革需要有担当，需要有制度创新精神。
第四，高度重视经济社会协调发展及两者互动促进性。经济发展是社会发展的经济基础，社会发展是经济发展的条件保障。教育、医疗、科技、治安、养老等各种社会事业获得了发展，就能够吸引来皖创业者、来皖投资者和各层次人才。一个区域形成人口集聚，一个是就业，一个是生活，就业创业谋收入，有了收入就会谋求更好的生活。前者是后者的基础，后者是前者的目的。因此，经济社会协调发展，在考虑商务成本的时候，还要考虑生活成本。商务成本是指企业在开办期和持续期所产生的各种费用的总和，一般包括各类生产要素价格、税费以及法律政策体系、市场秩序、政府部门办事效率、地理位置及基础设施等方面。商务成本分为要素成本和交易成本来表示这两种成本[3]。要素成本中劳动成本涉及人力成本，各项社会事业的发展决定了对劳动力和人才的吸引力。必须在公共服务供给数量、质量上下大功夫。基础公共服务可以通过资金投入来改变，经济公共服务要通过政府相关部门改善服务流程、服务态度和服务效率来提高服务水平；社会公共服务需要增加投入，大力引进发达区域社会公共服务机构落地安徽。总体上来说，各种公共服务都与思想观念、管理水平和经济实力有着密切关系，必须在这些方面拿出具体的改善方案。
第五，统筹城乡和区域经济关系以优化发展整体布局。统筹城乡关系的关键在于继续推进城镇化水平，通过“三农改革”，实现乡村振兴。城乡一体化发展仍然是安徽省“十四五”城乡关系的重点工作。在区域关系上，安徽既有的“一圈五区”总体布局，有诸多重叠之处，事实上已经形成四大板块，即合肥都市圈、皖南国际旅游文化示范区、皖北经济区和大别山革命老区。合肥都市圈需要扩容，涵盖合肥、芜湖、马鞍山、滁州、铜陵、淮南、蚌埠、六安（非山区）、安庆（非山区）；皖南国际旅游文化示范区包括以黄山、宣城和池州为核心的整个皖南地区；皖北经济区涵盖以淮北、亳州、阜阳和宿州为核心的整个皖北地区；大别山革命老区主要是安庆和六安两市的山区。强化合肥都市圈的整体带动作用，发挥好各大区域边界城市在各版块之间的互动作用，各大板块联动发展，共同推进安徽经济高质量发展。各城市“十四五”发展要重点思考的问题：合肥市何去何从（重点是发展科学，还是发展产业）?芜湖市被谁抛弃了（本应与合肥一争高下）?蚌埠有能力抓住机遇吗（多年来一直在喊抓住机遇）?安庆大市何以为大（老省会城市何时崛起）?马鞍山、滁州、宣城毗邻苏浙，何时比翼苏浙?六安不仅仅有金寨（还有其他革命老区和县区）?铜陵中国铜都能成为铜产业之都吗（铜产业链仍然很短）?亳州中国药都何以为都（没有一家本土医药上市企业）?阜阳何时出成绩?淮南、淮北“依靠煤、发展煤”还能走多远?池州、宿州发展亮点在哪里（产业经济发展不足）?黄山如何变成金山银山（黄山归来不看岳）?
第六，深入推进信息化、网络化和智能化赋能经济社会发展。习近平总书记指出：“要发展数字经济，加快推动数字产业化，依靠信息技术创新驱动，不断催生新产业新业态新模式，用新动能推动新发展。”[4]随着信息技术革命的不断深化和5G技术逐渐普及，信息化、网络化和智能化已经渗透到经济社会生产、生活和生态的方方面面。安徽省“十四五”期间，要将智能化战略作为重要的战略来实施，在经济社会各个领域加快推进信息化、网络化和智能化，赋能安徽整体高质量发展。要把握信息化、网络化和智能化产业发展的规律，赋能制造业发展，推进实施制造业企业实现互联网+、物联网+工程，实施制造业企业依靠智能化科技升级制造模式。将人工智能融入于所有的制造加工环节，建立自动监控生产制造过程和自动调整产品线加工过程或能够实现优化处理动作的人工智能系统；通过制程控管可视化、全方位系统监控和制造绿色化，实现生产制造智能化。推进实施企业采购物流、内部生产物流和销售物流智能化，通过优化整合信息化、数字化、网络化、集成化、智能化、柔性化、敏捷化、可视化和自动化等先进技术，在原材料采购、生产过程物料配给和满足客户需求的物流配送上实现全方位智能化。通过大数据收集、挖掘和利用，协助“人”进行分析、推理、判断和决策，全面实行智能化管理。大力推进城市智能化改造提升工程和社会智能化建设应用工程，全面赋能城市和乡村、经济和社会的发展。
中国财政体制下地方政府有所作为的对策建议
中国地方经济发展，必须充分考虑中国财税体制演化过程和现行财税制度。1950年中央采取“高度集中、统收统支”；1951-1957年采取“划分收支，分级管理”；1958年采取“以收定支，五年不变”；1959-1970年采取“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”；1971-1973年采取“定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定”；1974年采取“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”；1976-1979年采取“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变，部分省（市）试行‘收支挂钩，增收分成’”；1980-1985采取“划分收支，分级包干”；1986-1988年采取“划分税种、核定收支、分级包干”；1988-1993年采取“财政包干”；1994年至今采取“按照统一规范的基本原则，划分中央地方收支范围，建立并逐步完善中央对地方财政转移支付制度”[5]。在现行的财税体制下，地方经济想要发展，有五种增加地方发展资金的来源，其一是培育税源，其二是“中央转移支付”，其三是“土地财政”，其四是“融资平台”，其五是“行政性收费和罚款”。因此，针对中国的财税体制和安徽现行发展水平来看，主要建议以下：
首先，要大力发展市场主体，增加财源，致富一方。安徽市场主体数量决定了经济发展水平，重点集中在“双创（创新创业）”和“双招双引（招商引资、招才引智）”两件大事。从长期来看，其一，创新创业是驱动安徽未来发展的第一需要。这是安徽从根本上摆脱相对落后面貌的根本途径。只有积极培育创业型企业，才能从中成长出“顶天立地”的优质企业，这是依靠全体安徽人民自力更生的根本性路径。其二，招商引资（含招才引智）是增加企业主体的重要路径。在短期内形成一批优质的市场主体，快速形成经济主体和生产能力，驱动安徽经济发展。只有企业主体多了，才能够有更多的人就业、更多的财政收入和形成更多GDP，才能够致富一方。
第二，要高度重视中央“转移支付”，增加转移支付来源。安徽是一个地方财力不足、依靠中央转移支付的省份，必须到中央争取更多的发展项目和资金。要有面向本地发展需要、面向未来发展趋势、面向国家重大需求的调研，重点瞄准国家大政方针，主动策划好的项目，争取更多的新项目和发展资金。要把争取中央支持作为工作的重点来抓，争取获得中央财政的更多支持，为地方发展获得更多的资金来源。
第三，“土地财政”的空间变小，且具有短期性。土地财政取决于一个区域的房地产价格走势，房价取决于人口集聚程度，人口是否能够集聚又取决于该区域就业机会，这又取决于该区域的经济发展水平尤其是市场主体数量。因此，从根本上说，还是要依靠创新创业和招商引资；招才引智又要依赖于平台尤其是企业平台，好的平台才能够吸引更多的人才集聚。企业平台主要指上市公司或大型央企以及高新技术企业。从安徽省来看，除了合肥市是人口净增加城市，其他15个地市都是人口净减少城市。近几年皖北和少数落后城市有人口回流现象，但主体部分是农民工返乡，造成短期人口回流假象。随着国家“不将房地产作为短期刺激经济的手段”[6]，“土地财政”的道路越来越艰难。
第四，“融资平台”负债过高，存在巨大风险。地方政府融资平台是政府利用市场经济手段，为政府筹措建设资金的一种运作模式。在经济高速增长期，这是非常有效的手段，但随着经济发展速度减缓，中央政府也发现地方政府融资平台造成政府负债不断提升，风险越来越大，尤其是政府融资杠杆率过高，存在巨大风险，已出台相关政策控制地方政府利用这一平台融资，再加上金融防风险攻坚战，降低杠杆率，防范金融风险，这一运作难以继续维系。PPP模式本来是借助政府和民间资本的融合方式来发展地方经济，但在中国这一模式往往变成另外一种政府负债模式。经过几年的实践，中央政府发现仍然存在巨大风险，也开始收紧政策。所以，这一模式已经难以作为地方政府筹措发展资金的重要手段。
第五，慎用“行政性收费和罚款”手段筹措资金。虽然“行政性收费和罚款”也是地方财政资金的重要来源，但是，如果一个区域依靠这一手段筹措资金，就可能会抑制地方经济发展，造成地方招商引资和创新创业环境恶化，是“杀鸡取卵”的办法。考察一个地区投资环境或创新创业环境，不光是看你地方政府给多少优惠政策，也不是看媒体如何宣传，而是看“行政性收费和罚款”占“地方财政收入”的比重，这个数值越高的话，该区域的投资和创新创业环境就越差。从全国数据来看，安徽省的这一比重还是很高的，也说明了投资和创新创业环境并不理想。比如，有少数城市或县区通过各种手段设置收费项目，但公开告知不充分甚至没有公开告知，致使企业增加成本，甚至无法经营下去。所以，必须慎用“行政性收费和罚款”，能减多少，就减多少；能够不收，就不收；要大幅度减少各类罚款行为或做法。
总之，安徽经济要高质量可持续发展，必须高度重视“双创（创新创业）”“双招双引（招商引资、招才引智）”和“中央转移支付”。创新创业是驱动安徽经济长期可持续发展的第一动力，“招商引资”是第二大动力，“中央转移支付”是为前两者提供基础条件和争取资源的重要手段。“土地财政”“融资平台”都是短期行为，在一定的经济条件下可以利用，完全依赖于这两个手段，或者把工作重点放在这两个手段上，是极其不负责任。依靠“行政性收费和罚款”来维系地方财政收入，更是一种愚蠢的做法，实质上就是堵住这个区域未来发展的道路。（作者：刘志迎 张勇）
