新型城镇化建设不仅应谨防灾害陷阱，更该善于反思并总结，使灾难个案及曾有过的失误，成为城市安全发展的“推进器”。面对日益复杂的灾害形势及由“乡村中国”向“城镇中国”的华丽转身，我们一定要警示当下城镇化建设的领导实施者，不可再比速度、比规模，而要认真思考防灾减灾的城镇化保障对策。
一、新型城镇化建设要把握灾害风险的规律
今年4月中旬，在《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》发布仅一个月后，全国至少三个省发布新型城镇化规划，在它们出炉的规划中看到的还是要构建几个大城市群、打造几百个城市综合体，虽也提及保护特色民族村寨，但基本上没有从安全减灾可持续发展角度上提出“安全城镇化”的设计思路。
对此，极有必要从国家层面强调新型城镇化建设目标的安全可持续性，尤其要告诫规划编制者，应懂得必要的区域安全及综合减灾的知识，并提升能力建设。新型城镇化建设应是可持续的，就是要避免片面城镇化、空心城镇化、单向城镇化、粗放城镇化以及无序城镇化，要充分研究并解读中国新型城镇化发展所面临的一系列障碍及焦点问题，要承认安全减灾是左右新型城镇化发展的主要障碍之一，它在警示城镇化建设勿急功近利的同时，更强调所有城镇化建设要选择安全可靠的防灾逻辑与规划策略，要深刻认识城镇化建设与天灾人祸隐患间的内在关系，特别要善于找到城镇化建设中无序发展表现出的灾难新形势与新特点。为此提出如下建议：
1.关注国际灾情基本动态的研究。世界气象组织(WMO)在今年4月15日表示，建模分析表明，在2014年第二季度结束之前极有可能出现厄尔尼诺现象。据有关学者分析，自1763年至今全球共发生19次强厄尔尼诺事件，70%以上的厄尔尼诺都发生在太平洋地震活动年，特别是1900年以来的7次强厄尔尼诺事件几乎无一例外地全部出现在太平洋地震活动年。
厄尔尼诺现象指东太平洋海域海水的周期性变暖，它会提高气温，并影响全球或区域天气，最近一次大型厄尔尼诺事件发生在1997～1998年，导致成千上万人死亡和数百亿美元损失。今年3月中旬，美国国家海洋和大气管理局(NOAA)预测，估计厄尔尼诺现象在2014年夏天发生几率达50%;3月末，联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)也发布了气候变化对人类和生态系统影响的最新报告，强调从防灾减灾上改进气候变化的经济模型已势在必行。2013年9月中旬，瑞士再保险公司发布报告指出，全球范围内受到水灾威胁的人数超过任何其他自然灾害，其中亚洲城市面临灾害威胁的人数最多，而印度和中国面临水灾风险的人数最多。
2.深入研究城镇化建设面临的“灾情”。城镇化建设是否合理，不能以速度的快慢为标准，而是重在看城镇化的健康质量，重在看城镇化是否能做到可持续发展。新型城镇化的“新”，旨在促进“四化”的同步发展即城镇化应是工业化的加速器，是农业现代化的引擎，是信息化的载体，健康的城镇化还要促进它们之间的相互协调发展。化解城镇化“隐忧”，先要改变一味求快的城镇化风险，因为“快”会导致规划不合理、引发建筑质量难达标，切勿再用鲜血拷问农村民房脆弱的抗震性能。
事实上，灾难在使山河破碎、生灵涂炭的同时，还警示着人们要在重灾洗劫的土地上反思生态安全的价值，反思灾害风险的认知，认清所有可吞噬生命的元凶。
纵观我国城镇化建设中的灾情，主要集中在自然灾害与人为灾害两大类，前者指地震地质灾害、极端气象灾害、旱涝、雷击与生态灾害、环境灾害侵蚀等，对西南诸地山地综合灾情更为严峻;后者指城镇的工业化事故、建筑安全、不安全用电、交通恶性事故、城镇化生命线系统事故等。这里特别提及的是要关注我国历史文化名城名镇名村的遗产安全保护问题，尤其要研究贫困乡镇的“贫困 灾害 更贫困”的灾害链。大量发生在乡镇一级的自然与人为灾害说明，仍有相当多不应重复的灾难“沉疴”，灾难发生后再多的“积极作为”，也难以弥补惨重的后果。
要看到，不合理的城镇化建设是诱发山区地灾的关键。如四川丹巴县城，过去是一个仅有数十间低矮房屋的小村庄，它们错落地分布在山前靠河的一片古滑坡体平地上。然而今日，这块平地已被数百栋房屋挤满，滑坡体上8层以上楼房比比皆是，十分危险。无论怎样控制中西部山区城镇化的发展，其速度还是在提升，因此要从最初的城镇规划入手，加紧“设防”。必须警惕，在地震灾区、三峡库区、舟曲泥石流灾区等，地质作用的不利影还未消除，一旦遭遇地震和强降雨，地质灾害的易发和多发连锁状态难以避免。因此，尤其要加大对山区城镇地灾的风险管理，开展承载力安全评价，调整灾后重建的城镇功能，强制性地进行标准化的防灾工程危险性评估，清晰规划禁建区、限建区和宜建区。
二、新型城镇化安全减灾规划的顶层设计思考
今年4月，国家发改委公布25项“十三五”规划前期研究重大课题，并强调这是有助于市县改革的城镇化规划，是中国第一个百年目标的重要节点。但纵览这些议题，可以明显发现除有涉及生态文明(而非生态安全)、应对全球气候变化(而非中国综合灾情)的议题外，没有中国城乡综合减灾战略规划研究的命题。据此，要结合中国新型城镇化建设目标及公布的《国家新型城镇化发展规划(2014～2020年)》展开真正综合、安全的防灾减灾规划研究，这是中国新型城镇化必须具备的总体安全观。
第一，城市生命线系统安全“短板”必须补齐。2013年9月国务院为医治城市生命线系统脆弱短板开出“药方”，出台《关于加强城市基础设施建设的意见》，今年1月1日开始施行《城镇排水与污水处理条例》，它们都从安全视角剑指公众反映强烈的城市内涝、交通拥堵、“吃人井盖”、“坠落的电梯”等问题，启示人们要从细微处着手，解决每一个城市的安全生存问题。
城市基础设施建设不仅是“看得见的福利”，更能为城市安全发展形成新的产业及增长点，要真正找到城市承载力存在多少“弱项”。在国务院的上述“意见”中，尤其强调“安全为重”是道路交通管理的最重要原则，这就需要以“底层”思维解决现存问题，更多关注道路使用的弱势群体，通过精细化交通设计，逐步提高新建和改造道路的使用效率及安全保障能力。
内涝被认为是城镇化的“内伤”。据国家防汛办统计，2008年以来，我国每年洪涝必成灾的城市在130座以上，2013年竟达到234座，据住房和城乡建设部统计，2008～2010年间，有62%的城市发生着不同程度的内涝，最大积水深度超过0.5米的占74.6%，其中水灾持续超过3小时的有137座。从沿海城市到内陆城市，从北方城市到南方城市，无不饱受内涝之困，最令人无法理解的是深圳等新型城市，其灾害承载力更是不堪一击。
第二，灾后重建需抓本质安全与创新机制。2013年、2014年的洪灾使全国多地政府将灾后重建工作提到日程上。在研究“多头”救援效率时，还要有序展开灾后重建，即应研究水毁房屋的安全建设方式、乡镇防洪设施“带病”运行的改善方式、乡镇现有水利设施标准过低事项、村镇自我防灾能力不足的困境克服办法等。在所有灾后重建对策中，建设原则的基线应以是否安全为硬指标，安全规划设计要先行。对此，建议借中央推进新型城镇化建设目标的东风，扎实把控每个环节工作，使新一轮灾后重建规划从本质上提升到村镇级别具有可以防御各类灾害的能力，告别农村安全不设防的历史。尤其要反对各种拼重建速度、急于求成的做法，更要杜绝盲目发展具有隐患的城市低端业态的现象，倡导宁可发展慢一点、也要追求“百年大计”的为民情怀及责任意识。
第三，综合应对新型城镇化进程中的安全管理对策。
(1)住房和城乡建设部应牵头启动《城镇化综合防灾规划条例》的编制。尽管近十年来，各级城市总体规划中都有了防灾规划篇，但事实上它并未在城市防灾规划建设中起到作用。这不仅源自规划本身欠科学、欠深入，也源自它尚未与城市总体运行的应急管理体系相衔接，此种状况必然要改变，否则城镇化安全发展就无法推行实施总纲目。
(2)城镇化建设要抓住时机，改变“不设防的农村”的窘迫局面。新型城镇化建设以提高质量、健康安全发展为前提，但现实的问题是全国大中城市的建设有一定的安全防灾保障，但量大面广的农村住房却缺少本质安全的设防，不抗震、不防火、无法应对地质灾害等隐患，都成为制约城镇化发展的障碍。为此，适度选择建立示范区，开展农村防灾减灾工程设防研究，极为必要。
(3)城镇化安全建设应该借鉴灾害经济学的思路，促进灾害保险的早日落实。自2004年至2014年，我国每年的中央一号文件都对推进量大面广的农村保险有指导意见，这是高风险时代确保城镇化进程的安全抉择。如何探索城镇化与农村的大灾风险分散机制，如何探索自然巨灾条件下的城镇化保险思路，如何针对农民及乡镇设计可行的灾害保险险种等，都需要拓展城镇化建设的思路，这将是推进基本公共服务城乡均等化的关键，也是必须有所突破之处。
