城市，就如同一个大戏台，戏台上的演员各式各样，所演的角色需求也各不相同。而政府则自然而然成为这个大戏台台前幕后的总导演，须根据各式演员群体的需求变化而去寻寻觅觅，找到使整个戏台演活的最佳办法与途径。
视情而论，大戏台有新旧之分、有大小之别。于是就带来一连串的问题，比如交通运输、城市管理、功能布局、旧城改造等，尤其是旧城改造，这已成为我国众多城市遇到的一个较普遍性问题。当然，旧城改造是时代发展到拐点必然经历的阶段，也可以说是势不可挡的历史车轮的推力所至，恰好印证了“破旧立新”的哲理。
“破是为了立”。而“破”与“立”说来简单，但实施起来，的确是情况纷繁复杂。旧城改造不单是广州遇到，目前全国多数城市也面临着这一情况的挑战。可以说这个问题已严肃地摆在了执政者面前，摆在了建设者面前，也已经成为一个社会问题，弄不好就会引起社会不稳定，导致系列难题出现。
一切矛盾的焦点，无外乎“利益”二字。之所以说旧城改造是困局，就是政府与百姓如何处理好各自的利益均衡问题。其涉及最核心的就是“社会公正”问题。旧城改造牵涉老百姓的利益，其愿望是各种权利在社会成员之间合理分配，每个人都能得到其所应得的。而政府呢，则希望社会成员承担该承担的各种义务。要实现这种合理的分配与承担，就要形成与之相应的制度体系。
旧城改造之大背景
近年来，随着新型城镇化进程的加快，旧城改造自然而然成了第一需要面对的难题。实施旧城改造就必然拆旧建新，拆旧，这里面的情况又非常复杂。可是全国因拆迁而引起的冲突事件曾多次发生，给党和政府的形象以及中国特色社会主义的推进带来不良影响，已成为社会和政府共同关注的“热点”与“焦点”。透过这个“热点”与“焦点”不难发现，其起因在于城市拆迁过程中隐含着重要的经济利益分配不均的因素。现实中所有的矛盾和纠纷，无不源于利益的对立和冲突。无论是拆迁人，还是被拆迁人，作为理性的市场主体，均有寻求自身利益最大化的动机，政府追求“拆”得又快又省，被拆迁人追求“补”得及时合理。在“拆”与“补”这一对矛盾中，“补”是矛盾的主要方面，直接决定“拆”能否顺利展开。拆迁冲突事件的发生，不仅表明公众权益和社会稳定已受威胁，党群关系和政府形象已受损害，而且反映出拆迁管理和公权行使不规范，平等沟通和民主协调很不到位。因此，保障公众权益、维护社会稳定、理顺党群关系、塑造政府良好形象，就必须妥善解决拆迁冲突问题，而“正确认识和解决拆迁过程中的经济利益分配，规范公权”是政府应该努力探索的有效途径，以实现和谐拆迁。旧城改造是改善人居环境、实现土地集约利用的重要途径，是激发城市生机与活力的重要手段。
改善居民的生活环境和居住条件，提高城市的综合竞争力，这已成为摆在当代中国人面前待解的现实课题。
抵近同德围察实情
历史是一面镜子，它照见昔日的潮起潮落，也引领人们进入理性的思考。上世纪80年代，在我国曾经出现过“苏南模式”，说的是以苏州、无锡、常州为核心区域的苏南地区，冲破计划经济的束缚，乡镇企业异军突起。经济学家费孝通和吴敬琏先生都对“苏南模式”给予了充分肯定，说这一模式是对传统增长方式和传统发展观的突破。其中有四个重要的观点，值得我们品味：一是从“环境换取发展”到“环境优化发展”;二是从“政府口袋第一”到“百姓口袋第一”;三是从“招商引资‘强政府’”到“社会建设‘强政府’”;四是从“只长骨头不长肉”到“既长骨头又长肉”。
同德围，位于中国广州市西北角，面积3.59平方公里，清朝到民国时期属于南海县恩洲堡，在解放后取同心同德之意，故名同德围。说起我们广州的同德围问题，还得追溯到20多年前。1990年，同德围被政府规划成大型的住房解困区，开始接收来自全市的困难户、拆迁户。1996年起，因修地铁和内环路，数以万计的拆迁户从荔湾区的老西关迁来这里。1998年左右，上千名教师也搬进了这里的“教师新村”。原本是一片农田菜地的同德围建起了一栋栋安置房、解困房、周转房、保障房。由于紧邻老城区中心，楼价租金相对便宜，同德围也吸引了相当多的外来工入围租住。至2000年底，同德围原有耕地已全部被征用，昔日渔村已经成为一个人口稠密的新兴小区，在3.59平方公里的土地上常住人口近30万，相当于一个县城的人口规模。然而，由于交通、教育、医疗等相关公共配套没能跟上人口增长的步伐，同德围慢慢地成了一个被围困的地方。
长期以来，双向两车道的西湾路和西槎路贯穿“围城”南北，成为30万居民出行的“华山一条路”。 由于这里居住的以迁拆户、安置户、低保户、外来工居多，同德围成了一个备受关注的“话题小区”：从拆迁户迟迟拿不到房产证到广州水泥厂搬迁，从货运市场搬迁到上步桥被撞塌陷，同德围的话题经常见诸报端，可只是说说而已。因而有同德围的居民戏称，这里是“被遗忘的角落”。
同德围的市民对广州市的建设发展作出了很大的牺牲和贡献，但他们自己却被围了：遭遇了出行难、就医难、就学难。同德围变成了“难受围”。政府也曾多次提及“解围”之事。可构想一抛出就被“弹”了回来，同德围的居民不答应、不买账。原因是：政府“一厢情愿”。就这样，同德围旧城改造一直局限于“纸上谈兵”， 未看到“突围”的实质性举措。
我们经常讲，办法总比困难多。只要怀揣着为民之心去谋事、去尽责、去奉献，就会有解难之法。2012年，广州市委市政府定下帮助同德围“突围”的决心。
就是这一年的2月23日，同德围地区综合整治工作咨询监督委员会正式挂牌成立，市政协委员韩志鹏被推选为该委员会主任。这是广州首次在专项工程中成立专门的社会监督机构。该委员会成立之初，共有包括党员代表、人大代表、政协委员和居民、村民、企业代表在内的代表等20人。2月24日，该委员会实现扩编，在原有的20名成员基础上新增17名居民，整个委员会成员扩充至37名，其中居民和原住村民29人，占总人数的78%。
2月25日，《同德围地区综合整治工作方案(征求意见稿)》以非官方的形式在大洋网等各大网站进行发布。
3月9日下午，该委员会组织工作人员在公共场所和小区门口向同德围地区的居民派发了1000多份《同德围综合整治工作任务征求意见表》。
3月16日，同德围地区综合整治工作咨询监督委员会对电子邮箱、问卷调查表、现场征求意见会、信箱等4个渠道收集来的近1000条群众意见进行分类，将已经整理出近100页的群众意见反馈情况材料，并将《同德围地区综合整治工作任务(征求意见稿)》中所列的22项重点工作之外的12条意见列出，正式提交至广州市政府。
截至3月17日晚上，该委员会共回收民意问卷770份、电子邮件180封、群众来信16封、微博私信63封，共1029条意见，以及不少在居民意见会现场征集的意见。在有文字依据的材料中，居民对政府整治工作支持率达99.8%，仅有0.2%的群众不赞成个别项目。
同德围“突围”引发专家学者热议。一天，市长陈建华来到同德围专门与同德围地区综合整治工作咨询监督委员会的代表们座谈，陈建华充分肯定了委员会的前期工作，并表示，为市政工程专门成立一个民间的社会监督和咨询机构，是广州社会管理工作的一次大胆创新。
“同德围模式”之启示录
“水可载舟，亦可覆舟”。政府的管理和服务要让群众满意，古今同理。许多事实告诉我们，翻个筋斗明个理，这个理就是时刻牢记百姓利益是最高利益，这是社会管理的根本。同德围，可以说是中国这个时代发展过程中典型的代表性区域，也是社会管理工作中的一个典型案例。总结其探索社会善治之道的成功经验，对指导我国旧城改造、推进新型城镇化将提供正确的方向与科学的路径，提供理论与实操上的支撑。经过仔细总结、分析，至少有以下三点启示。
启示一：让群众由“幕后”走向“台前”
实践探索：同德围村民“参与式行政”充分享受人的尊严。2012年4月29日同德围综合整治启动，将鹅掌坦垃圾压缩站扩建、北环高速上步桥底涵洞整治和广清高速路庆丰收费站掉头辅道、同雅东街通往石井河岸边道路、同德公园、公共厕所建设、南德变电站建设、优化公建配套设施等项目交由同德围村民自己作主，村民不再是传统的被动接受公共服务，而是走向台前表达意愿，包括项目选址、建设规模都由村民充分发表意见，最终以少数服从多数方式通过村民集体的决议。
理论支撑：传统的行政法理念认为，政府是社会的“家长”，其“统治”的运行方向总是自上而下的，运用行政权力，通过发号施令，实行对社会公共事务实行单一向度的管理。而城市的治理已经由传统的“我说你听”、“我打你通”的强制性走向理性的“善治”。善治有其自身的基本要素，即合理性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性。
有益启示：城市要满足市民的需求，政府就必须理性看待社会公正问题，去释放民生情怀。
“人们来到城市，是为了生活;人们居住在城市，是为了生活得更好”，2000多年前，古希腊哲学家亚里士多德这样说。
其实，建设城市和管理城市，就是要以市民的需求为本。绝大多数市民拥护的，就说明是对的，也说明是公正的。虽然千百年来人们都在追求社会公正，但马克思主义认为，在存在阶级压迫和剥削的社会里，真正的社会公正是无法实现的。只有在推翻了阶级压迫和剥削的社会里，社会公正的实现才具有现实可能性。因此，我们必须持马克思主义观点看待社会公正问题。
社会公正不是人们头脑中凭空产生的抽象概念，而是随着社会产生而产生、随着社会发展而发展的。在不同的历史条件下，人们对社会公正的认识是不同的。上世纪60年代，中国处在一个极度贫穷落后的时段，那时，住户几乎没有穷富之分。因此，谁也不担心家里有什么物品被盗，各家各户出不锁门，入不闭户。而到了上世纪八九十年代，慢慢出现了贫富差距，贫者认为社会不公，便想方设法入屋盗窃，城里人家家户户都装了防盗网，这也是社会发展进程中必然出现的现象。
再者，时代已经大踏步向前迈进，人们的观念更新一泻千里。如今的村民接受信息的快速传递，大胆尝试行政的民主化、理性化、科学化和规范化，利于提升行政活动的公开、公平、公正和效率。
启示二：给咨监委吃“定心丸”
政府的态度很明确，成立同德围综合整治工作咨监委，不是作秀，而是要切实发挥其主导作用。把该地区的整治工作交由咨监委决定，政府不插手干预。2012年新任市长陈建华提出，居民代表是同德围的主人，“同德围怎么整治?你们说了算!”
于是，由长期关注同德围地区发展的广州市政协委员韩志鹏任主任的咨监委正式设立，委员会由37名来自各方面的代表组成，任何方案必须要在这个委员会达成一致意见后，才能最终通过，这也成为同德围治理能够顺利开展的关键所在。这也给了咨监委一颗“定心丸”。
实践探索：让村民推选自己身边且可信的代表参与“咨监委”。 同德围旧城改造之所以被社会各界升华为“同德围模式”，其核心就是政民互动。通过“同德围咨监委”第三方民间机构，架设政府与市民交流沟通的桥梁，解释政府决策，上传居民意见。政府尊重市民主体地位，问计于民;以群众满意为标准，问效于民。同德围南北高架路的设想就来源于群众，群众参与了论证、决策和建设实施的全过程工作。通过平等协商、积极协调、妥善引导等办法化解利益矛盾，努力形成社会和谐、共建共享的良性互动局面。“同德围咨监委”开全国之先河，在同德围整治工程的顺利推进中起到重要作用。
随后，在短短一年时间内，广州已陆续由政府部门牵头成立了多个公众咨询监督机构。包括花都区城市废弃物处理公众咨询监督委员会、市城市废弃物处理公众咨询监督委员会、越秀区东濠涌(中北段)综合整治工程公众咨询监督委员会、市社会医疗保险公众咨询监督专业委员会以及市重大城建项目咨监委等……它们多被视为同德围模式的复制或升级版本。这样的发展态势在全国绝无仅有。不久前公布的《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度(试行)》(下称《制度》)更是释放出官方改进重大民生决策程序的诚意。
理论支撑：改革开放30多年来，我国社会各阶层的群众发生了很大变化，社会出现了新的阶层和新的社会群体，社会经济成分、组织形式、就业方式和分配方式发生了很大变化，群众的利益需求和价值取向日趋多样化，人们思想浮动的独立性、选择性、差异性、多变性特征也逐渐显露，这些都需要政府去认真研究解决。
群众的民主意识、平等意识、竞争意识、权利意识不断增强，政治参与要求也越来越迫切，当中，还有部分群众抱有“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决、一闹就解决”的侥幸心理，还有部分群众掌握部分基层领导干部怕事心理，无理取闹，容易被少数别有用心的人唆摆利用，采取过激的行为来反映利益诉求等。这些都要求我们必须明察秋毫顺应群众合理期待，广泛凝聚群众力量，悉心吸取群众智慧，大力加强党的宗旨性群众教育工作，及时主持公道，引导群众走正道。井岗山时期毛泽东给农民分田分地，不仅赢得了百姓的爱戴，而且起到了瓦解敌军的作用。
有益启示：广州市政协委员韩志鹏认为，这些不同项目的咨监委都参照了之前的同德围地区综合整治工作咨询监督委员会的模式。“不管是同德围地区的城市综合治理，还是垃圾处理，都很容易引起公众与政府职能部门的矛盾对立，而第三方的民意机构就能起到一个润滑剂和桥梁的作用。”
“‘同德围模式’只能算是一个试点，是一种自发的行为，而这个制度颁布以后，让公众意见的表达得以有依有据，可以说是‘同德围模式’的2.0版。”韩志鹏感慨道。
同德围模式被各界誉为广州民主整治的试验田时，韩志鹏却冷静地道出自己的期望：通过探索“同德围模式”，可以让政府出台一系列的政策保障，保证民意监督机构的有效运作。
众多有识之士则多次引用他山之石，建议将民意咨询监督制度化。在香港，广为人知的案例是港珠澳大桥。因为一个叫朱绮华的老太的反对，这座大桥最终暂缓建设。声称患有糖尿病和心脏病的朱老太，通过法律援助，入禀香港高院，申请司法复核，要求推翻环保署关于港珠澳大桥的两份环评报告。朱绮华称环评报告没有评估臭氧、二氧化硫及悬浮微粒的影响。香港高院最终裁定港珠澳大桥香港段环评报告不合规格，要求环保署署长撤销环境许可证。
事实上，在很长一段时间里，目前有关政府的重大决策，公众见到的大多是政府意见基本确定后的草案。比如去年闹得沸沸扬扬的白云山隧道工程，政府部门突然抛出一个方案，令市民措手不及，民意反弹极大，最后政府也不得不在汹涌的民意下宣布工程暂缓。
启示三：政府统筹要“耳聪目明”
统筹，从表层来看，就是统一筹划的意思。从深层来看，它包括了一个过程的五个步骤即：统一筹测(预测)——统一筹划(计划)——统筹安排(实施)——统一运筹(指挥)——统筹兼顾(掌控)。
历史证明，没有共产党就没有新中国，没有广大人民群众的支持，就没有共产党的今天。因此，政府要从中汲取政治养分，深思熟虑做好统筹，要耳聪目明，决不能装聋作哑。
实践探索：在中国的各级干部中，镇村干部直接面对的是群众，从这个意义上讲，在群众工作能力方面，镇村干部应该是最强的。同时，也要看到，现时期群众工作的难度大大增加，基层干部面临着极大的新的挑战。比如说，以前群众都听乡村的，干部让怎干就怎干，现在，村民实行自治，村民有了“谋事权、监督权”，以前啥事乡村大喇叭一响，上级精神一下就传达到各家各户去落实。现在，农民各种各的地、各耕各的田、各烧各的火、各冒各的烟、各看各的电视，政策和信息有时比干部还灵，人员难组织，会议难召集，信息难沟通，管理起来很不容易。总之，形势不同了，群众工作也要有新套路、新办法。面对新情况新问题，把握新形势下群众工作的新特点和新规律，加强党的群众工作比以往任何时候都显得更为重要。广州市政府因势而动，顺势而为，采取社会善治方略，把旧城改造的主角前移到村民群体中，让他们说了算。
理论支撑：新形势下的群众工作任务重、头绪多、事情杂，许多干部往往感到“老办法不管用，新办法不会用，软办法不顶用，硬办法不能用”。时下，少数干部谈虎色变，怕与群众打交道，怕做群众工作，这种现象之所以发生，主要是这些干部没有树立正确的群众观，严重疏离群众;或是瞧不起有些群众、怕某些群众，对群众缺乏感情;或是身无才干，做工作缺乏底蕴;或是手脚不净，形象不好、缺乏正气;或是老办法用惯，新办法用不来，对群众自信心不足等等。其实大部分群众本质是善良、朴实、勤劳的，不要因个别素质差的群众导致我们对大众群众的接触和疏远，时间长了会失去民心的。所以，我们要有“敢面对”群众的勇气，要有丑媳妇总要见公婆的胆量，只要做到一身正气，两袖清风，真心实意面对面地为群众办实事、办好事、解难事，就会得到群众支持和拥护的。
有益启示：在具体工作中，政府部门既要找到与旧城改造的“对接点”，又要找到村民愿意接受的“融合点”和尽职的“切入点”，多从全局角度科学谋划工作。论实际，有的规划落后或悬空对城市是一大硬伤，诸多乱象和民生痛楚就因此而生。然而，由政府给同德围改造“补课”引出的反思，还不能仅限于规划层面。因为，规划并非仅是专家学者的技术活，从根本上说则是行政行为。具体而言，城市建设项目如何规划，能否落实，不仅体现城市发展的理念，而且直接体现政府的民生情怀及其提供公共服务质量的真实表现。
就同德围之困而言，说直接点就是当年把为地铁建设作出牺牲的市民从市中心“赶”到同德围之后，他们的生存状态改善便被撂到了一边，没有及时解决问题，这就是根源。即使领导一次次视察、下指令，“围民”、人大代表、政协委员和媒体一遍遍呼吁，可同德围之困还是年复一年。可以设想，假如没有一浪高过一浪的呼声，未必有2011年的“突围战”。如果不是新规划出让建筑面积可实现产出81.4亿元，相对于投入改造资金63.6亿元还有17.8亿元盈余，政府这次“补课”是否如此坚决恐怕也还很难说。
无论反思过去的不足，还是剖析摆在眼前的问题，都必须强调行政部门的责任担当。让人失望的是，同德围问题的诸多纠结眼见在别的地方已有了“翻版”，破解华景新城拥堵的责任纠缠不清就是其一。面对社会质疑2011年就曾提上日程的翰景路改造计划为何仍不见动静，相关部门还在为道路到底是“主干道”还是“次干道”、属于市责任还是区责任及具体该哪个部门管等极为简单的问题争执、推诿。不给这些部门补上民生情怀的课，不念问责的紧箍咒，如何能让其有解决民生问题的紧迫感与责任感?
