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特色小镇建设规划要量力而行避免“一哄而上”

来源:中机院时间:2016-10-31 点击:1224

近几年来，国家在基础设施和公共服务领域大力推动政府和社会资本合作（PPP）模式，使得 PPP 模式成为社会关注的热点话题。特色小镇缘起于浙江，北京、天津、河北、山东、甘肃等地也纷纷出台培育特色小镇的指导文件，以市场为主导的特色小镇建设成为颇受关注的领域。

近几年来，国家在基础设施和公共服务领域大力推动政府和社会资本合作（PPP）模式，使得 PPP 模式成为社会关注的热点话题。今年 7 月，住建部、国家发展改革委、财政部联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育的工作。特色小镇缘起于浙江，北京、天津、河北、山东、甘肃等地也纷纷出台培育特色小镇的指导文件，以市场为主导的特色小镇建设成为颇受关注的领域。PPP 模式与特色小镇，两个热点碰到一起，将会带来怎样的发展机遇值得期许。中机院专家献计献策。

特色小镇建设避免“一哄而上”要量力而行

           最近一段时间，特色小镇突然就火热起来，一些投资界人士也都在纷纷寻找特色小镇建设中的商机和投资机会。其实，特色小镇建设不是短期的，如果投资者做好长期准备就会发现其中的机会。换句话说，只有在可持续发展过程中，在特色小镇的健康发展过程中，投资者才能发现和发掘其中的机会。

           从整个宏观规划管理的角度，各地政府要避免特色小镇建设中“一哄而上”的现象，避免盲目地去规划和投资建设特色小镇。各地应把握浙江在特色小镇发展的一些精髓，结合各地实践去制定各自的一些政策。在这个过程中，不断通过改革发掘小空间的发展模式，而不是简单地在形式上去模仿。

           特色小镇之所以得到各地的“一呼百应” ，客观上是因为在经济新常态条件下，社会资本参与小规模土地开发具有更多的必要性与现实性。从政策层面看，特色小镇的发展跟城镇化、供给侧改革、宏观经济、政府职能转变等都有密切关系，因而成为各类政策集中支持的一个“黄金结合点” 。特色小镇发展有利于优化城镇体系结构，有助于扭转各类资源过度地向行政等级高的城市中心区集中的局面，有利于改进政府管理，动员社会资本参与新型城镇发展空间的建设，有利于促进投资与消费并带动经济增长。

           特色小镇发展方向，应走创新与绿色的道路。具体在特色小镇的发展过程中，应强调业态功能创新、强调规划建设的手法创新以及投资运营模式创新。这种新型的空间也就是一种“小而精、小而美、小而优、小而特、小而强”的模式，从根本上体现了集约、节约、绿色、低碳发展的模式，这是特色小镇和城镇化最深刻的结合点。如果抓不住这一点，盲目地去规划建设特色小镇，就会造成规划以及投资建设的浪费，带来不可估量的损失。

           浙江等地的经验就是把特色小镇的物理空间、创新空间叠加到改革的空间上，取得更大的改革发展空间效果。如浙江省明确，特色小镇的定位是综合改革试验区——凡是国家的改革试点，特色小镇优先上报；凡是国家和省里先行先试的改革试点，特色小镇优先实施；凡是符合法律要求的改革，允许特色小镇先行突破。在具体的推进过程中，许多特色小镇增设了创业服务大厅，提供包括“三证联办、创新交流、政企交互信息”等保姆式服务。此外，小镇还制定“一揽子”政策，在房屋租金、能耗等方面给予补助，最大限度地降低创业者的资金成本。

           一个地方的特色小镇发展，还应从政策支持上形成一个周密完整的政策体系。比如，以浙江的特色小镇来看，从组织、协调到产业规划等都有政策支持，做到宜居、宜业、宜游、宜乐。浙江特色小镇，具有良好的基础条件，在发展诸如茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕等文化产业的同时，也重点去发展信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等面向未来的一些产业。在浙江，这些产业已经具有强大的生命力，从产业未来发展的预期看这些产业的发展空间不可估量。

           特色小镇运用 PPP 模式应遵循八大原则

           特色小镇建设，在我国提出已经有很长一段时间。此前，住建部、国家发展改革委、财政部联合发出的《关于开展特色小镇培育工作的通知》，使得特色小镇建设越来越受到各方的关注。个人认为，国家发展改革委、财政部、住建部应该密切合作、形成合力，共同促进一个 PPP在特色小镇发展应用方面的顶层设计。而其中应包含以下八方面内容：

           ——明确特色小镇建设的目标导向。
           我国 PPP 模式的发展还处于初级阶段，在许多人的认识中存在着误区，如把 PPP 作为化解地方投融资平台债务风险的一种工具等。而这样的目标导向出错，使得 PPP 在实际操作过程中出现很多问题。对此，国家发展改革委、财政部以及住建部各个部门的专家需要在这方面进行梳理和总结，通过大量研究工作形成一个共识，作为下一步顶层设计的遵循原则。

           ——应将 PPP 作为撬动我国特色小镇健康发展的重要工具。
           曾经，对于 PPP 定义仅限于政府采购公共服务的工具。在这个基调下，就要关注 PPP 项目的财政承受能力论证，关注 PPP 作为一个采购公共服务如何能够按照省钱这一系列逻辑开展操作，这样的思路束缚了 PPP 在特色小镇建设中的推广应用。引入 PPP 模式，目的就是为了建立一种基于市场化的投资回报机制，动员各方力量建立合作伙伴关系来整合各种资源，促进特色小镇的健康发展。

           ——应认真总结和创新特色小镇 PPP 模式的实现方式。
           这里有一个重要的理念需要强调，PPP 到底是什么？PPP 强调的是政府和社会资本合作，强调的是双方建立利益共享、风险共担的合作伙伴关系这样的一种理念。PPP 的理念是促进当地项目的建设，强调以人为本、协调发展等，代表未来的发展方向，也代表了当地的可持续发展。所以，在实践中要摒弃传统的 BOT，而践行 PPP 的发展理念。

           ——努力建设基于市场化的社会资本投资回报机制。
           特色小镇建设强调的是产业、文化、宜居、环境等各种要素的整合，而当地政府往往缺乏这样的运作能力。因此，才需要引入社会资本，引入专业的城市投资建设运营商，通过 PPP 模式，通过专业化的手段摆脱当地人才、资金、能力不足这种瓶颈来进行优质资源的整合，促进当地的跨越式发展。

           ——应重视加强特色小镇 PPP 模式的可行性研究。
           当前强调推广应用 PPP 模式，存在这样一种倾向，即传统的可行性分析论证仅仅是为立项服务的一门“功课” ，PPP 方案只需做好物有所值评价和财政承受能力论证，就可以保证项目高质量的运行。个人认为此观点错误。

           可行性分析论证是长期以来形成的、国际国内已经达成共识的投资项目的全面系统的可行性分析论证，PPP 论证一定要纳入可行性研究的论证和决策体系里面，而不是另起炉灶再搞一套。

           ——重视特色小镇 PPP 项目实施方案的编制和审查。
目前，有关 PPP 项目实施方案的定位、内容以及深度是什么，相关部门并没有提出一个明确的规定，使得实施方案的认证没有规矩。而不同行业的项目实施方案论证是不一样的，所以对于特色小镇的项目，有关部门的专家应该着手研究然后提出规范化的要求。对于特色小镇建设，要做到地方各个主管部门和职能部门之间相互衔接，相互配合，做好 PPP 实施方案的联审制度和审查工作，在流程上衔接好。

           ——加强专业咨询机构选用的规范化管理。
PPP 模式现在很热，全国有上万个 PPP 项目，这也产生了巨大的 PPP 专业咨询需求。具体到特色小镇的建设，又分成不同的领域，各个小镇特色各异，专业性要求很强，所以加强咨询机构的专家队伍建设，是非常迫切的。

           ——应把 PPP 作为实现特色小镇可持续发展的重要工具。
今年年初，国家发展改革委和联合国欧经会签署合作协议，要把联合国积极推动可持续发展和以人为本的 PPP 理念引入中国。按照联合国的理念，实际上是把 PPP 作为一个可持续发展目标的工具，强调 PPP 模式促进公众的参与、贫困人口的脱贫致富以及解决资源环境可持续发展这样一个宗旨，并且贯穿到 PPP 方案设计的具体操作中，这对我国未来的 PPP 发展理念创新具有重要的促进作用。

           融资约束是特色小镇建设的最大障碍

           今年 7 月份，住建部、国家发展改革委、财政部公布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》中明确提出，到 2020 年，我国将培育 1000 个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。对建设特色小镇，建设特色鲜明的产业形态，需要发展观念有创新，规划建设管理有创新，社会管理服务有创新，省市县支持政策有创新，村镇融合发展有创新。

           此前，国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，要加快培育中小城市和特色小镇。要因地制宜、突出特色、创新机制，充分发挥市场主体作用，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。

           目前，地方政府也在积极推出各种各样的特色小镇，但是由于一些地方政府的债务压力大，持续的财政输出显然不太可能。要实现特色小镇建设投资主体的多元化，必须建立以政府引导，社会资本广泛参与的融资模式。因此，以政府和社会资本合作为基本特征的 PPP 融资模式，能够有效地弥补特色小镇资金缺口，丰富资金来源。在特色小镇建设过程中，积极探索引入 PPP 模式，可以解决特色小镇资金不足的问题。

           早在 2015 年 6 月，经国务院同意发布实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中就明确提出，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域开展特许经营，这是对 PPP 模式的一种大力推广。从 PPP 模式看，其解决了基础设施建设中的融资难题。

           目前，一些特色小镇虽然产业发展比较好，但是融资能力弱，这就需要靠 PPP 模式来解决。PPP模式比较热，很多企业都想进入，但是首先就要求有投资回报率。PPP 模式与小城镇建设如何完美结合？盈利点在哪里？政府的政策应该围绕整个特色小镇的资源来考虑，如何更好地调动社会资本来投资的积极性，不仅仅考虑一个项目，还要把多个项目综合加以考虑，才能通过 PPP 模式来真正把特色小镇建好。

PPP 模式提供了机制和资金的双重保障

           特色小镇作为国家供给侧结构性改革的探索，它既不是建制镇、工业园区、经济开发区、旅游区，又不是上述四者功能的简单叠加。从根本上来说，特色小镇是经济转型升级的新形态。特色小镇需要以基础设施的投入为前提，但是对一些财政比较薄弱的地区而言，大量的资金投入显然不现实。而且，特色小镇所需的土地拨备也很难一次性到位，对于项目的推进效率也将产生比较大的影响。因此，特色小镇在建设过程中，投融资模式及后续的运营管理方式，都不同程度影响了特色小镇的建设。其中，持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键，因此合适的融资模式对于特色小镇的发展是非常有必要的。

           要实现特色小镇建设投资主体的多元化，必须建立以政府引导，社会资本广泛参与的融资模式。而以政府和社会资本合作为基本特征的 PPP 融资模式，能够有效地综合使用财政资金和社会资本，弥补特色小镇资金缺口，丰富资金来源。因此，在特色小镇建设过程中积极探索引入 PPP 模式，能够解决特色小镇资金不足的问题。

           在特色小镇建设中采用 PPP 模式，政府和社会资本通过相应的合同，对投资、建设过程中的相关责任进行明确划分，这有利于降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率和效益。一方面，政府通过行政手段以公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇的建设，参与企业一般具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累，进而提高特色小镇建设的整体风险控制能力；另一方面，PPP 模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本，这样社会资本可以以自身先进的技术和管理经验，对项目本身的相关风险进行甄选和识别，进而通过行之有效的手段管控风险。

           另外，在特色小镇建设的开始阶段，政府可以承担较多的项目风险，而社会资本则参与风险的管控。当特色小镇的项目完工，社会资本参与特色小镇的经营，承担相应风险。这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率。

           在特色小镇建设中引入 PPP 模式，不仅有利于缓解政府财政压力，对民营企业的发展和完善也有利，具体可以从 3 个方面来体现：第一，PPP 模式可以作为特色小镇建设的一种稳定的投资渠道，获得经济利益。特色小镇建立的初衷就是为了打造一个产业平台，未来像美国的硅谷一样形成一个产业集群，这样社会资本可以获得较高的预期收益。第二，在 PPP 模式下，社会资本通过投资特色小镇，除了可以获得直接的经济利益，还获得其他衍生利益。例如，参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理，获得较为合理的经营性收入。第三，在 PPP 模式下，社会资本参与特色小镇建设，可以提高特色小镇的建设效率，提高政府资本的投资效率，拉动区域的经济发展和投资需求，有助于提升整个社会的资本投资回报率，还会吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。

特色小镇的建设能否吸引到民间资本

           参与，其中的关键在于特色小镇项目的盈利空间和回报机制的设置，能否匹配社会资本的预期收益率。只有当特色小镇的投资收益大于社会资本的投资成本时，PPP 融资模式才能真正落地。

           事实上，PPP 融资模式下，社会资本参与特色小镇的建设还是有很大投资回报空间。因此，定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇，它未来产生的价值，完全可以满足社会资本的投资回报。

           特色小镇 PPP 模式，是以特色小镇项目为合作载体，让实力较强的企业参与到项目建设中，从而实现政府建设特色小镇的目的，与此同时为社会资本带来一定的投资回报率。通过这种合作过程，确保特色小镇建设效率和质量的前提下，适当满足社会资本的投资回报要求。

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