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加大农村生态文明建设投入力度构建生态文明家园

来源:中机院时间:2016-10-13 点击:1599

推进生态文明建设是全面建成小康社会的目标要求，加强农村生态文明建设是推进生态文明建设的重要任务之一。农业是生态文明建设的基础产业，以增强农业可持续发展能力为核心构建现代农业生产体系，是加快建设“资源节约型、环境友好型”社会的重要途径。

       推进生态文明建设是全面建成小康社会的目标要求，加强农村生态文明建设是推进生态文明建设的重要任务之一。农业是生态文明建设的基础产业，以增强农业可持续发展能力为核心构建现代农业生产体系，是加快建设“资源节约型、环境友好型”社会的重要途径。农村是生态文明建设的主战场，以改善农村人居环境和生态环境为重点建设美丽乡村，是推进美丽中国建设的战略任务。农民是农村生态文明建设的主体，让广大农民积极参与建设进程，共同分享建设成果，是加快推进生态文明制度建设的根本要求。笔者拟在对目前农村生态文明建设面临的突出问题进行全面分析的基础上，重点分析农村环境问题对农业生产发展、城乡居民健康、农村社会稳定产生的不良影响，从管理体制和制度、生产技术和发展方式、基础设施建设和投入等方面提出有针对性的对策建议。

一、农村生态文明建设面临的主要问题

1．农业资源约束增强
(1)人均耕地面积偏少，质量较低，污染严重。
(2)水资源匮乏，有效利用率不高，过度使用和
污染严重。

2．农村环境污染严重
(1)城市和工业污染向农村扩散。
(2)农业生产化学投入品使用增加。
(3)农业生产废弃物排放量大。
(4)农村生活污染无序排放。

3．生态系统退化
(1)草原生态系统恶化。
(2)土地退化沙化严重。
(3)水土流失严重。

二、农村生态环境恶化产生的不利影响
1．制约农业生产发展
       水土污染和草原退化导致农业生产力水平下降。

        一是水土污染使有效灌溉面积减少，土壤贫瘠，致使农作物种植业生产力下降。来自内蒙古东部的一项调查研究表明，由于风蚀的影响，农民春季作物无法播种，被迫改种生长周期短的晚春作物，造成农作物生产量下降，农业收入锐减[4]。一项关于污水灌溉的调查研究表明，污水灌溉导致土壤污染，并造成严重的经济损失。据杨丹辉等对山东省的调查计算，仅污水灌溉一项所造成的农业损失就达数百亿元。

        二是水污染对养殖业产生严重影响。如太湖周边许多地区，由于养殖水面污染严重，致使渔民无法继续从事养殖业；由于企业违规排放，大量污染物进入养殖水体，导致养殖的鱼虾大面积死亡。据一项关于太湖流域水污染的调查分析，由于上游大量排污，导致下游水产品大量死亡，依靠养殖业为生的农民生存受到威胁[6]。

        三是草原退化严重威胁着畜牧业的可持续发展。一方面，由于草原退化，产草量减少，直接导致草原载畜能力下降；另一方面，由于草料缺乏，牧民依赖购买牧草或饲料维持生产，导致草原畜牧业生产成本大幅度上升。根据有关牧区调查资料，由于草原退化，牧民购买牧草的数量增加，导致生产成本上升。目前，牧民购买牧草的支出占总支出的 2/3 以上，有 1/3 的被调查牧户因为生产成本增加而入不敷出[7]。

       化学投入品不当使用对农产品供给和食品安全产生威胁。目前，化学投入品尤其是化肥的过量使用透支了未来的土地生产能力；未被作物吸收的化学成分进入土壤、水体、大气，造成土壤贫瘠和农业环境污染，使农业资源和环境质量全面下降，严重影响了农产品的有效供给。化学农药和饲料添加剂的不当使用引发一系列食品质量安全问题，受到社会各界广泛关注，甚至引起公众对食品安全的恐慌。 2010 年被媒体曝光的海南省 “毒豇豆”事件，就是由于种植过程中使用了国家禁用的剧毒农药水胺硫磷、甲胺磷等造成的。

2.导致农村居民健康水平下降

        (1)农业废弃物和农村生活垃圾及污水排放影响农村居民健康。大多数农村没有污染物收集和处理系统，大量农业废弃物和农村生活垃圾及污水直接排放，对农村居民健康带来直接的影响。由于活水源污染，生活垃圾随意堆放，在村庄内形成 “卫生死角” ，大量蚊蝇和细菌滋生，对农村居民健康造成严重危害。

        (2)工业污染和城市垃圾向农村扩散危害农村居民健康。工业污染和城市生活垃圾污染物成分更多、危害更大，向农村地区扩散直接给农村居民健康带来更为严重的影响。 2013 年被媒体曝光的山东潍坊 “打井灌污”事件，就是由于当地造纸、化工和塑胶等重污染企业，为逃避污染治理责任将未处理污水灌入地下造成的严重后果。据有关专家调查研究发现，随着海河污染程度的加深，在海河流域出现了大量的癌症村。

3．致使环境冲突事件频发
        (1)农村居民对环境质量状况满意度普遍较低。

        由于环境污染对农村居民生活产生了越来越严重的影响，农民对环境问题的关注度也越来越高。2009 年环保部对全国 6 000 名城乡居民进行的环境满意度调查结果发现，农村居民对环境的满意度明显低于城市居民，特别是在垃圾处理和饮用水方面满意度较低。对环境质量改善的状况，农村居民的
满意度也明显低于城市居民。在城市有 65.8%的受访者表示满意或比较满意，而在农村只有 57.9%的受访者表示满意或比较满意。 2010 年环保部对全国6 000 名城乡居民进行的环境问题调查结果显示，空气污染、水体污染和固体废物污染是公众最关注的环境问题。在各类环境要素中，城乡居民满意度最低的均为垃圾清理。对比上述两次调查结果发现，在对环境质量改善状况方面，城市居民表示满意或比较满意的比例提高了 9.5 个百分点，农村居民仅提高了 2.2 个百分点。
        (2)环境污染引发的农村群体性事件频繁发生。

        由于环境污染导致农民经济受到损失和健康受到损害的问题屡屡发生，引发的社会矛盾和冲突事件不断增加。如 2004 年湖南浏阳的“镉污染事件” ，2005 年浙江东阳的“画水事件” ，2009 年福建泉州的“蜂尾事件” ，2010 年广西靖西县的铝厂污染事件等[9]。据 2007 年《南方都市报》报道透露：因为环境问题而引发的群体性事件占比高达 20%，是引发农村群体性事件第三位的原因。另据一项被广泛引用的数据表明，近些年由于环境污染而引发的群体性事件每年以 29%的速度递增[10]。随着农村居民环境意识的提高，由于部分企业不负责任的污染排放行为而引发的农村群体性冲突事件，往往又会随着政府部门的介入，从最初的农民与企业的冲突，演变为农民与政府的冲突。而且，因环境污染引发的群体性事件，往往超越村庄而酿成区域性事件，涉及范围比较广，影响比较大，关注度比较高，解决起来又比较困难，既会对当地的投资环境、经济发展带来不利影响，也会对农村社会和谐稳定、全面小康建设产生长远影响。

三、农村生态环境变化趋势与治理要点

1．农村生态环境的变化趋势

        (1)农业的水土资源约束将进一步趋紧。根据《国家新型城镇化规划》要求，到 2020 年我国的城镇化率将达到 60%以上。随着大量的农村居民进入城镇，城镇的住房、交通、医院、学校、文化等公共基础设施建设用地将占用大量土地，使耕地资源总量减少。据有关专家预测，中国人口总量在2030 年之前仍将保持增长态势[11]，将使人均耕地资源更加紧缺。在水资源约束方面，一方面，随着节水灌溉技术的推广和应用，农业用水的有效利用率将会提高，这在一定程度上会使水资源短缺的矛盾有所缓解；另一方面，近些年来气候变化异常带来降雨的时空分布不均衡，加之农村水体污染严重，从而导致可用于灌溉和饮用的水资源不足。综合来看，水资源约束的矛盾在今后一个时期难以得到根本缓解。

        (2)农村生态环境恶化的趋势短期内难以得到根本扭转。一方面，工业和城镇生活污染是长期积累形成的问题，虽经治理但在短期内难以得到根本改善；另一方面，农业生产方式和农民生活方式在短期内难以得到根本转变，农业化学投入品的使用将呈继续增加态势，农民生活污染物排放量和种类都将继续增加。因此，农村生态环境恶化的趋势在短期内将难以得到根本扭转。

2．农村生态环境的治理要点

        (1)遏制工业和城镇污染向农村扩散。工业和城镇污染持续向农村扩散，污染了农产品生产的产地环境，既削弱了农业的生产能力，又影响了农产品的质量；同时也污染了农村居民的生活环境，不利于农民生活质量的改善，给农民的健康带来严重危害。因此，保护农村生态环境，首先要遏制工业和城镇污染向农村扩散，同时要在城市和工业领域，严格执行确保企业达标排放的要求。

        (2)防治农业面源污染。从国际经验来看，在工业和城镇污染得到有效控制后，农业面源污染已成为最大的污染来源[12]。从有关统计资料和普查数据看，近些年来，中国农业面源污染已经逐步成为主要的污染来源。因此，国家环境治理和生态保护的重点要逐步向农村转移，环境治理投资和生态保护建设资金要重点向农村倾斜。

        (3)治理土壤污染尤其是重金属污染。土地是农业的基本生产资料，又是不可再生的自然资源。耕地一旦成为“毒地” ，就很难恢复其生产能力，生产出高质量的农产品。中国土壤污染严重，主要分布在粮食主产区，对国家粮食安全和食品质量安全构成严重威胁。因此，治理土壤污染，尤其是农业主产区的重金属污染，应作为农村环境治理的一项紧迫任务常抓不懈。四、加强农业资源环境保护的对策措施加强农业资源环境保护、推进农村生态文明建设，要健全农村生态文明管理体制和制度，创新农村生态文明建设技术体系和服务方式，强化农村生态文明建设规划引导和政策支持，并加大农村生态文明建设投入力度。

3．健全农村生态文明管理体制和制度

        (1)健全农业资源管理和农村生态环境保护体制。经过近 40 年的改革和发展，中国在资源管理和生态环境保护体制建设方面，已经初步形成了国务院统一领导、职能部门分工负责、管理工作协调配合、重大问题专项治理、中央地方各负其责的领导体制和工作机制[13]。现有的国家资源管理和生态环境保护体制，从机构设置看，农业资源管理和农村生态环境保护工作分别由发改、环保、农业、林业、水利、国土等多个部门承担，存在着一项工作多头管理的问题；从管理职能看，很难明确划分和界定各个部门承担的管理职责，存在着职责重复交叉和部门监管目标冲突的问题；从体系建设看，在国家、省、市、县级设立了相应机构以履行其职责，但在县以下尤其是农村基层没有专业的管理人员和技术队伍履行其职能。在农业资源管理和生态环境保护制度建设上，已有的管理制度主要是针对城市和工业污染治理和环境保护的，较少涉及农村和农业领域，尤其是农业资源和环境保护制度建设明显滞后。
健全农业资源管理和农村生态环境保护体制，一是健全农业资源管理和农村生态环境保护机构。农业资源管理和农村生态环境保护，需要建立跨部门、统一的管理体制。在中央层面，建议设立农业资源管理和农村生态环境保护机构，进一步明确和界定农业资源管理和农村生态环境保护领域的职能。在地方层面，加强基层农业资源管理和农村生态环境保护机构建设，逐步建立乡村农业资源管理和农村生态环境保护公共服务机构，支持发展农村基层农业资源管理和农村生态环境保护民间服务机构。二是强化农业资源管理和农村生态环境保护职能。整合分散在农业、林业、水利、发改、环保、国土、气象、建设、科技等部门的职责，统一行使农业资源管理和农村生态环境保护职能。建立城乡统筹、区域联动的生态系统保护修复机制和污染防治机制。三是完善农业资源管理和农村生态环境保护考核评价机制。把农业资源消耗、污染物排放、生态环境损害等纳入地方特别是县乡领导班子考核评价体系，建立体现农村生态文明建设要求的指标体系、考核办法、奖惩机制，强化监督考核和激励约束，调动县乡政府加强农业资源管理和农村生态环境保护的积极性。

        (2)完善农业资源管理和农村生态环境保护法律体系。经过近 40 年的改革和发展，已经基本形成由 50 多部法律、法规和条例组成的，包括土地和水资源管理、农业化学投入品使用、农村污染防治、农田保护和水土保持、农村生态环境保护、农村环境综合整治等主要内容的农业资源管理和农村生态环境保护法律体系[14]。针对当前存在的一些重要法律法规缺失、执法和监管不到位的问题，要进一步加强农业资源管理和农村生态环境保护立法和执法工作。一是加快制定《土壤污染防治法》、《农村环境保护条例》等有关法律法规；二是推动修订《水污染防治法》、《排污收费征收管理使用条例》等相关法律法规；三是理顺农业资源管理和农村生态环境保护执法体制，加强执法监督，强化司法保护；四是加强执法体系建设，增强依法行政能力，推动农业资源管理和农村生态环境保护综合执法，健全举报制度，加强社会监督。

        (3)健全农业自然资源资产产权制度和用途管制制度。针对当前存在的国家自然资源资产所有者缺位、农村集体自然资源资产监管不到位的问题，对水流、森林、草原、荒地、滩涂等农业自然资源开展统一确权登记工作，建立归属清晰、权责明确、监管有效的农业自然资源资产产权制度。通过划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实农业自然资源资产用途管制制度。健全能源、用水、土地、投入品等农业资源节约集约使制度。落实和完善耕地保护制度、节约集约用地制度、水资源管理制度、农村生态环境保护制度。健全农业自然资源资产管理体制，明确和落实自然资源资产所有者职责；完善农业自然资源监管体制，明确和落实自然资源用途管制职责。

        (4)实行农业资源有偿使用制度和生态补偿制度。深化农业自然资源产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态环境损害成本和修复效益的资源有偿使用制度和生态补偿制度。坚持使用资源付费和谁污染破坏生态环境谁付费原则，健全农村生态环境保护责任追究制度和环境污染损害赔偿制度。稳定和扩大退耕还林、退牧还草试点范围，调整严重污染地区和地下水严重超载地区的耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动建立地区间的生态补偿制度。推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立引导社会资本投入农村生态环境保护的机制。

4．创新农村生态文明建设技术体系和服务方式要搞好农业资源管理和农村生态环境保护工作，需要有针对性的技术体系和服务方式。目前已经出台了《国家重点环境保护实用技术及示范工程名录》，但是从名录内容看，涉及农业资源管理和农村生态环境保护的技术和工程很少，针对农业资源管理和农村生态环境保护技术推广的服务体系和服务模式更加缺乏。因此，要采取切实可行的措施，加快推进农村生态文明建设技术体系和服务方式创新。

        (1)健全农业资源管理和农村生态环境保护技术体系。要针对农业生产全过程和农村生活的特点和要求，研究开发高效适用的农业资源管理和农村生态环境保护技术。从农业生产过程各环节看，研究开发产前资源节约型技术，产中环境友好型技术，产后污染治理型技术；从要素投入管理和生态环境保护要求看，重点开发土地、水资源、化肥、农药和农膜集约使用技术，畜禽粪便和作物秸秆资源化利用技术，水土保持、生活垃圾和污水处理技术。推进上述技术集成配套，建立农业资源管理和农村生态环境保护技术体系。

        (2)创新农业资源管理和农村生态环境保护技术服务机制。一是以乡镇或区域性农业技术推广机构为依托，加强农业、林业、水利、科技、气象等技术服务机构条件设施建设，提高机构人员队伍素质，增强机构服务能力，强化经费保障机制，创新推广服务模式，积极为农业生产经营者开展农业资源管理和农村生态环境保护技术服务。二是支持发展农民合作社、专业技术协会、技术服务公司等多种形式的社会化服务组织，采取多种方式为农业生产经营者提供低成本、便利化、全方位的农业资源管理和农村生态环境保护技术服务。采取政府购买、定向委托、奖励补助、招标投标等方式，引导经营性服务组织开展公益性服务业务。三是创新服务方式和服务手段。搭建区域性、综合性的农业资源管理和农村生态环境保护技术服务平台，整合资源建设乡村综合服务社和服务中心。推广专业技术公司+合作社+农户、农业企业+专家+农户等服务模式，推行技物结合、技术承包式的农业资源管理和农村生态环境保护技术服务。扩大农业资源管理和农村生态环境保护技术服务覆盖范围，促进农业资源管理和农村生态环境保护技术到田间到农户。

5．强化农村生态文明建设规划引导和政策支持

        (1)强化农村生态文明建设规划引导。一是落实两个重要规划。针对农业资源约束日益趋紧、农业发展方式依然粗放、农业可持续发展能力不强的主要问题，以提高农业资源利用效率、加快转变农业发展方式、健全农业可持续发展体制机制为重点，落实《全国农业可持续发展规划(2015-2030)》，大力发展资源节约型、环境友好型、生态保育型农业，努力走出一条中国特色农业可持续发展道路，加快推进中国特色新型农业现代化建设。针对当前存在的农业环境污染加重、农业生态破坏严重、农业发展不可持续、农产品质量安全形势严峻的突出问题，以治理环境、保护生态、促进农业可持续发展、提高农产品质量安全水平为重点，落实《农业环境突出问题治理规划(2014-2018)》，推进绿色发展、清洁发展、低碳发展，保一澈清水、一片蓝天、一方净土，大力推进美丽乡村建设。

四、是建立健全规划管理和实施机制。

        1）加强规划协调管理。在国家层面，加强农业可持续发展规划、农业环境突出问题治理规划与国土空间开发利用规划的衔接，明确各自规划的定位和功能。在地方层面，以全国农业可持续发展规划和农业环境突出问题治理规划为指导，结合当地实际情况编制本地的农业可持续发展规划和农业环境突出问题治理规划。在规划目标任务安排上，要按照农业可持续发展规划和农业环境突出问题治理规划提出的发展目标和重点任务，制定安排年度计划目标任务，分解确定年度计划指标。

        2）完善规划实施机制。一要明确规划实施主体责任。根据农业可持续发展规划和农业环境突出问题治理规划提出的发展目标，分解落实有关部门的主要任务；围绕农业可持续发展规划和农业环境突出问题治理规划提出的重点任务，研究提出落实规划的主要途径和保障措施。二要实行规划综合评价考核。加快制定有利于推动规划实施的绩效评价考核指标体系和考核实施办法，强化对规划实施过程、实施结果和实施绩效的综合考核评价，考核结果作为各级领导班子调整和领导干部选拔、任用、奖惩的重要依据。三要加强规划实施监测评估，建立健全规划监测评估制度，加强规划监测评估机构能力建设，完善创新规划监测评估方法，强化对农业可持续发展规划和农业环境突出问题治理规划实施情况的跟踪分析和实施结果的监测评估，要将跟踪分析和监测评估结果向有关部门报告和向社会公开发布。

五、强化农村生态文明建设政策支持。

        一是推进农业结构战略性调整。针对农村水土流失严重、生态系统退化等突出问题，按照农民自愿、政府引导、尊重规律、因地制宜、稳步推进的原则，继续实施退耕还林、退牧还草、退耕还湿等主要措施，推进农林牧渔业区域结构调整。针对土地和水等资源过度利用、污染严重的问题，按照保护耕地和水资源、节约集约使用资源、提高资源利用效率、提高生态服务功能的要求，推进农作物种植业结构和农业生产结构调整。在黄淮海等地表水和地下水过度利用的地区，适度压缩冬小麦种植面积，适当扩大低耗水作物和牧草种植面积；在土壤重金属污染较重的地区，通过替代作物种植逐步稀释土壤污染物，建立绿化隔离带和缓冲带；对江河、水库周边畜禽污染排放较重的地区，划定禁养区、限养区，合理确定畜禽养殖规模；在水产养殖集中区，合理确定水产养殖规模，减少饵料和鱼药投入，推行清洁健康养殖，严格控制渔业捕捞强度；大力开展园艺作物标准园、畜禽水产健康养殖示范区等创建活动。二是进一步加大政策支持力度。围绕改善农业生产条件和生态环境，重点加大对耕地重金属污染防治、畜禽粪污处理、地下水超采治理、东北黑土地保护等投入力度。落实新增建设用地使用费全部用于耕地保护和土地整理的政策，逐步提高新增建设用地使用费用于耕地质量和生产能力提升的比例。按照生产发展、农民增收、资源利用、环境保护、生态建设并重的要求，调整完善现有农业补贴政策，增加农业资源生态修复保护补贴。完善农机补贴政策，继续推进农机报废更新补贴试点，加大节油减排新型农机装置补贴力度；完善渔船柴油补贴政策，开展渔民休渔期经济补助和渔业保险补贴，继续实施增殖放流生态补助政策；完善退耕还林还草补贴政策，扩大试点范围，提高补贴标准；通过财政奖励补助等措施，支持使用高效肥和有机肥、使用高效低残留农药、使用高标准农膜和开展残膜回收，支持重金属污染区和地下水超采区开展种植结构调整，支持推广粮草轮作、粮豆轮作等种植模式；加大实施土壤有机质提升补贴力度，强化农业防灾减灾稳产增产技术补贴。

六、加大农村生态文明建设投入力度

        进入新世纪以来，中国环境治理资金虽然逐年增加，但环境治理投入占 GDP 的比例仍在 1.5%上下徘徊，远低于主要发达国家的投入水平。然而，这些投入又主要用在城镇和工业领域，国家对农业和农村的环境治理投资十分有限。自 2008 年中央财政设立农村环境保护专项资金以来，尽管资金每年都有增加，但投入总量仍然很小，相对于占国土面积近 70%的农村地区来说只是杯水车薪。

        (1)建立和完善农村生态建设投入稳定增长机制。一是发挥政府投资主导作用。环境保护是一项公益性很强的事业，责任主体太多又难以判别，投资周期长、回报率又低，必须发挥政府投资主导作用。完善财政支农政策，增加农村环保支出。中央基建投资要继续向“三农”倾斜，优先保证农村基础设施建设投资稳定增长。加强资金和项目管理，整合统筹使用涉农资金，强化农业农村环保投入力度。加大农业资源管理和农村生态环境保护技术体系创新平台基地建设和技术集成推广力度，推动发展生态农业示范区、生态文明示范县和示范村建设，开展宜居村镇建设综合技术集成示范。二是拓宽农村环保投入渠道。充分发挥财政资金引导作用，采用贴息、奖励、风险补偿、税费减免，带动金融和社会资金更多投入农业和农村环保事业。引导和支持科研机构与企业联合研究开发农业和农村污染治理技术，加强农业资源管理和农村生态环境保护技术体系建设。探索发展农村环保市场，推行农村环境污染第三方治理。

        (2)启动和实施农村生态建设工程和项目。围绕农村生态文明建设的发展目标和重点任务，在已有建设工程项目的基础上，继续实施农业资源保护与高效利用、农村环境污染治理和生态建设重大项目，同时根据新情况、新问题和新要求，研究提出和启动实施一系列新的工程和项目。一是启动和实施农业资源保护和高效利用项目。针对农业资源日益趋紧，利用率不高，农业污染排放严重等突出问题，继续实施和启动开展农业资源保护和高效利用项目，切实保护耕地和水资源，提高集约使用程度，有效控制化肥、农药、农膜等化学品投入，提高利用效率，加强作物秸秆、畜禽粪便等农业生产废弃物综合利用。二是启动和实施农村环境治理和环境保护项目。针对农村住房条件不好、公共设施不足和环境卫生较差等问题，启动和实施农村环境治理和环境保护项目，加快编制村庄规划，保障农村居民住房、饮水、出行等基本生活条件，整治村庄环境，建设美丽宜居村庄。三是启动和实施农村生态修复和保护项目。针对农村地区长期存在的水土流失、植被破坏、土地退化等生态问题，启动和实施农村生态修复和保护项目，加大森林保护和林业建设，推进草原生态保护，加强水生态保护和修复，增强生态系统稳定性，提高生态系统服务功能。

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