城市更新已成为推动城市高质量发展的重要抓手，2025年更是政策红利集中释放的关键窗口期。面对基础设施老化、消费动能不足、城市功能滞后等挑战，中央财政与多部委协同发力，通过超200亿元专项资金支持20个城市开展更新行动。本文将系统解析2025年城市更新政策的支持依据与资金规模、申报范围与评选机制、2025年城市更新项目清单、资金重点支持方向及领域，并深入剖析其带来的企业机遇、居民福祉和城市发展红利，为各方把握政策机遇提供全景式指南。
一、政策依据与资金规模：中央财政的强力支撑
2025年城市更新行动的核心政策依据是财政部与住房城乡建设部于2025年4月联合印发的《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2025〕11号）。该通知明确了中央财政将通过“竞争性选拔”方式 支持不超过20个大城市实施城市更新，资金总规模超过200亿元，重点推动老城区基础设施升级、消费型设施建设及可持续更新机制探索。
资金分配采取区域差异化补助标准，充分体现对欠发达地区的倾斜支持：
东部地区：每个城市补助总额不超过8亿元
中部地区：每个城市补助总额不超过10亿元
西部地区：每个城市补助总额不超过12亿元
直辖市：每个城市补助总额不超过12亿元（参照西部标准）
资金将根据工作推进情况分年拨付到位，确保项目实施的可持续性。
除专项资金外，国家发展改革委于2025年5月宣布在中央预算内投资中专门设立城市更新专项，支持公益性基础设施和公共服务设施建设。这是对现有资金渠道（包括超长期特别国债、地方政府专项债等）的重要补充。据统计“十四五”以来，国家发展改革委已累计安排超过4700亿元支持城市更新相关项目建设。
二、申报范围与评选机制：精准扶持与竞争择优
2025年城市更新政策在实施范围上突出精准聚焦与区域平衡，具体体现在：（一）城市规模要求：限定为大城市及以上城市，优先向超大特大城市以及黄河、珠江等重点流域沿线大城市倾斜。
（二）申报数量限制：各省（区、市）仅可推荐1个城市参评，最终全国范围内选拔不超过20个示范城市。
（三）基础申报条件：1.建立专项工作机制，制定工作方案且实施范围集中在城市老城区2.城市财力满足投入需要，债务风险低，不因更新形成新隐性债务3.近三年（2023年以来）无重大住建领域安全事故或负面舆情。
（四）评选过程采取四步竞争性评审机制，确保公开透明与科学择优：1.省级推荐：省级部门择优推荐本市，组织编制方案（直辖市可直接申报）2.书面评审：财政部、住建部组织专家审查，按120%差额确定答辩名单3.现场答辩：城市派员参加公开答辩，展示方案亮点与实施能力4.集中公示：综合评分确定入围名单，公示无异议后正式确定为支持城市。截至2025年6月4日，财政部已公示首批20个入围城市名单，包括：北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨、苏州、温州、芜湖、厦门、济南、郑州、宜昌、长沙、广州、海口、宜宾、兰州、西宁、乌鲁木齐。
三、2025年城市更新项目清单
（一）居住环境改善：1.老旧小区改造：针对2000年前建成的老旧小区，重点改造水电气路网、加装电梯、完善消防设施、推进适老化改造（如无障碍通道）等，提升居民生活便利性。例如，2025年全国计划将2000年前建成的小区全部纳入改造范围。2.城中村改造：通过拆除新建、整治提升或拆整结合的方式，消除安全隐患，改善居住条件和生态环境。2023年以来，全国已启动超5000个城中村改造项目。
（二）基础设施升级：1.地下管网更新：包括燃气、供水、排水、供热等老旧管道改造。2.海绵城市建设：通过雨水花园、透水路面等措施，提升城市防洪排涝能力，并同步推进雨污分流改造。 3.智慧市政设施：部署物联网感知设备，构建城市生命线监测系统，提升基础设施运行效率。
（三）公共空间与社区服务优化：1.完整社区建设：完善“15分钟生活圈”，增设托育中心、养老设施、社区医疗等嵌入式服务，补齐“一老一小”。2.公共空间打造：建设口袋公园、文化广场、步行街等，增强城市宜居性。
（四）产业功能提升：1.旧工业区转型：将废弃厂房改造为文创园、科技园区或商业综合体。2.产城融合：推动产业园区与城市功能融合，发展现代服务业，提升土地产出效率。
（五）历史文化遗产保护与活化：1.历史街区修缮：保护传统建筑风貌，引入文化创意产业。2.非遗文化传承：在更新项目中嵌入非遗工作室、文化展览空间，促进传统与现代融合。
（六）绿色低碳与生态修复：1.建筑节能改造：推广外墙保温、光伏屋顶（BIPV）等技术，目标提升建筑能效30%。2.生态修复：治理黑臭水体、修复绿地绿廊，构建“蓝绿交织”的生态网络。
（七）安全与韧性城市建设：1.防灾减灾能力提升：改造老旧消防设施，建设应急避难场所，增强社区防灾能力。2.城市洪涝治理：完善排水防涝体系，消除易涝点，构建“源头减排—管网排放—蓄排并举”的工程系统。
（八）数字化与智慧化转型：1.智慧社区建设：集成安防监控、智慧停车、垃圾分类管理等数字化平台，提升社区治理效率。2.新型基建融合：推广5G网络、北斗导航、物联网等技术，建设“千兆城市”和数字孪生城市。
四、城市更新项目金融及其他相关政策
2025年，城市更新首次被纳入国家“两重”建设清单（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设），中央财政“真金白银”支持力度空前。
（一）中央预算内资金支持范围：1.城中村改造2.城市公共空间改造利用3.城市公共设施功能提升4.老旧街区(厂区改造提升)5.老旧场站盘活利用等
（二）超长期特别国债资金支持范围：1.地下管网升级：燃气、供排水、供热管网老化更新改造；2.城市防洪排涝：雨水行泄通道建设、内涝点整治；3.公共服务补短板：农业转移人口市民化配套设施（如普通高中建设、医院病房改造）4.设备更新：住宅老旧电梯更新、既有住宅加装电梯。5.生态环境保护修复【重点支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，向人口密集型城市倾斜】
（三）政府专项债资金支持范围：1.老旧街区改造2.老旧厂区改造3.城镇老旧小区改造4.棚户区改造(主要支持在建收尾项目，新开工城市危旧改造项目)5.城中村改造(含城市公共空间功能提升)6.其他城市更新基础设施建设【优先投向具备一定收益的更新项目】
（四）中央财政资金补助资金资金支持范围：1.城市供排水、燃气、供热等城市地下管网更新改造和经济集约型综合管廊建设；2.城市生活污水管网全覆盖样板区建设；3.生活垃圾分类处理、建筑垃圾治理、综合杆箱、危旧桥梁、机械停车设施等市政基础设施提升改造；4.历史文化街区、老旧小区、口袋公园、绿地开放共享等既有片区更新改造。【限城市更新重点样板项目（全国20个名额），范围为大城市及以上城市，主要向超大特大城市以及黄河、珠江等重点流域沿线大城市倾斜。】
（五）市场化融资资金支持范围：1.社会资本合作：通过PPP、ABO 等模式引入企业参与（如老旧街区商业运营权置换改造投资）；2.存量资产盘活：推动符合条件的项目发行基础设施REITs（如保障性租赁住房、停车场资产）；3.绿色金融：对接银行绿色信贷、碳中和债券，支持海绵城市、节能改造项目。
（六）其他资金支持范围：1.税费减免政策：申请城市更新项目涉及的城镇土地使用税、房产税减免；2.土地政策优化：利用“用途转换”政策，将低效工业用地转为养老、文体等民生设施用地；通过“增存挂钩”机制，以存量用地盘活换取新增建设用地指标；3.容积率奖励：对配建公共服务设施（如社区食堂、托育中心）的项目给予容积率补偿。
五、多维政策红利：企业机遇、居民福祉与城市转型
2025年城市更新政策将释放多层次红利，为不同主体创造价值。
（一）企业增长机遇1.工程与建材市场：地下管网、污水处理、市政设施改造直接拉动建材（管道、环保材料）和工程建设需求。据国家发改委数据，仅2024年就安排超长期特别国债超2900亿元支持地下管网建设，2025年将继续投入。
2.运营服务市场：消费型设施（智慧停车、文旅街区运营）和公共服务（污水按效付费、垃圾分类处理）催生长期运营服务市场。政策鼓励通过REITs、特许经营等模式盘活存量资产。
3.技术创新应用：智慧管网监测、节能改造技术、建筑信息模型（BIM）、垃圾资源化利用等技术在更新项目中应用空间广阔。中央对机制创新的支持为技术方案提供商带来机遇。
4.社会资本参与：政府明确鼓励采用PPP新机制、民企参与特许经营。政策性银行（如国开行）设立专项借款，支持符合条件项目融资。
（二）居民生活改善
1.居住品质提升：重点改造2000年前建成的老旧小区，完善无障碍适老化设施（如电梯加装）、增补托育设施和儿童活动场地，解决“一老一小”民生痛点。
2.房产价值增值：更新改造显著改善片区环境和配套。
3.消费场景丰富：历史文化街区与消费设施融合，打造“15分钟生活圈”，就近满足文化、旅游、餐饮需求，提升生活便利性。
4.安全隐患消除：更换老化燃气管网、修缮危旧桥梁、整治排水防涝设施，有效防范安全事故，保障居民生命财产安全。
（三）城市发展动能
1.投资消费双驱动：城市更新兼具“补短板”与“促消费”双重属性。据住建部估算，基础设施补短板将带动数万亿市场投资；消费场景更新则激活文旅休闲等服务业态。
2.更新模式可复制：中央财政支持旨在通过3年探索，形成可推广的更新“方法论”，如多元化筹资、存量用地盘活、审批精简等机制创新。
3.城市韧性增强：通过地下管网改造、海绵城市建设（“十四五”已安排600亿元支持60城）、排水防涝工程提升城市抗风险能力。
4.绿色低碳转型：污水“厂网一体”提升处理效率，垃圾分类与建筑垃圾治理减少污染，推动城市可持续发展。
六、实施保障与挑战：资金管理、风险防范与长效发展
（一）为确保政策红利有效释放，中央层面建立了严格的实施保障机制：1.绩效评价体系：财政部、住建部按照《中央财政支持城市更新行动绩效评价办法》（财办建〔2024〕46号）开展年度考核，重点评估地下管网改造成效、污水收集处理效能、宜居环境改善等指标。
2.日常跟踪机制：省级部门需建立常态化监督机制，每年至少报送1期进展报告，动态监测项目推进。
3.债务风险防控：通知明确要求“不得新增政府隐性债务”，资金使用需与地方财力匹配，杜绝盲目举债搞更新。
4.材料精简要求：申报材料以电子版为主（不超过8GB），严禁委托中介“编本子”、印制豪华材料，降低申报成本。
（二）当前面临的主要挑战在于：
1.地方资金配套压力：中西部城市财力有限，需创新融资工具（如专项债、REITs）缓解配套资金缺口。
2.跨部门协作障碍：更新项目涉及规划、住建、财政等多部门，需打破行政壁垒形成合力。
3.社会资本参与顾虑：部分项目收益不明，影响民企参与意愿，需通过合理风险分担机制设计增强吸引力。
对此，国家发改委明确了创新路径：对市场化程度高的项目（如消费型设施），充分采用市场机制运作；对收益适中的领域，推广PPP新机制和REITs工具；对公益性强的项目，以中央投资为引导，撬动政策性金融支持。
七、结论：把握窗口期，共建城市新生态
2025年城市更新政策通过“专项资金+机制创新”双轮驱动，为城市转型、企业发展和民生改善提供了历史性机遇。中央财政超200亿元投入，差异化支持20个示范城市，重点聚焦老城区更新、地下管网改造、消费场景融合三大领域，同时大力推动用地、审批、融资等制度突破。
对企业和投资者而言，应重点关注：参与中西部12亿高补贴城市项目；布局管网改造、污水处理等优先领域设备供应；创新探索消费型设施运营与REITs退出路径。对地方政府而言，需把握6月底前中央预算内投资下达节点，结合“两重”建设申报特别国债项目，同时通过机制创新吸引社会资本。对居民而言，可积极参与老旧小区自主更新（如杭州浙工新村模式），推动加装电梯、托育设施等改造，实现房产保值与生活品质双提升。
随着6月国家发改委城市更新专项投资计划下达，2025年城市更新行动将进入实施高峰。把握这一关键窗口期，政企民协同发力，不仅能实现“旧貌换新颜”的直观改变，更将培育出集约高效、功能完善、文化延续的城市发展新生态，为经济高质量发展注入持久动力。
