“十五五”时期成都制造业园区转型升级的方向与建议

“园区兴则产业兴，园区强则经济强”，园区是产业发展的主战场、对外开放的主阵地，担负着构建创新生态、促进经济发展的重要使命。在大力发展新质生产力、加快推进新型工业化的背景下，上海、深圳、苏州等工业大市积极推进制造业园区转型升级，“市场化、特色化、绿色化、数字化”成为新趋势。“十五五”时期，成都加快建设全国先进制造业基地，需要推动制造业园区提档升级、提质增效，以高能级制造业园区支撑建设高能级产业集群。

“十五五”时期制造业园区转型升级趋势

我国园区建设经过四十多年的探索发展，由数量扩张进入创新提质阶段。从国内先进园区实践看，制造业园区主要呈现几个新趋势。

（一）园区管理运营市场化改革加速，“小管委会+大运营公司”成为重点方向

国务院“开发区24条”指出经开区要“由政府主导向市场主导转变”，江苏、上海等省市出台产业园区政策，鼓励各类市场主体参与园区建设运营，推动园区市场化转型。产业园区加速进入市场化发展新阶段，推动管委会行政改革与平台公司市场化经营机制改革，打造“小管委会+大运营公司”，逐渐成为园区转型升级的重要路径。比如，苏州工业园区管委会建立扁平化的组织管理结构，整合职能相近的部门，将非核心职能剥离给中介机构承担，实现高效运作；中新开发公司负责园区基础设施建设、招商引资、物业管理等开发事项，同时园区聚焦生物医药、人工智能、纳米技术等主导产业，设立6个专业化招商公司，专职开展招商。上海张江科技园平台公司张江高科以“科技投行”为战略核心，形成物业销售、企业服务和高科技投资三位一体的业务架构，实现了从土地收益向产业价值创造的转变。

（二）园区更加注重辨识度和影响力，“小而美”的特色园区加快兴起

随着产业竞争日趋激烈和专业化分工程度日益加深，各地产业园区逐渐调整原来“大而全”的产业布局思路，更多依托资源禀赋和发展基础，精准定位产业发展方向，围绕细分领域发力建设一批“特色园区”。晋江打造“一园一品”特色园区，主推龙头企业自建园区模式，锁定优势产业细分领域，建设泳装、校服、水暖卫浴等专业园区，引导企业向园区集聚。同时，特色园区在开发建设、功能布局上紧密围绕特定产业特殊需求，定制化开展空间设计与开发、基础设施配套、服务体系搭建。比如苏州生物医药产业园在设计开发适合医药、器械等企业物理空间的同时，搭建了包含中间体、原料合成与分析平台、抗体中试平台、抗体发现平台、模式动物平台等不同阶段的专业化公共技术服务平台，为企业提供技术研发、转化验证、小试中试、产业化的全链条服务。

（三）园区节能降碳迫切性增强，零碳、低碳园区成为前沿趋势

当前，园区工业用地资源日益紧缺，成本攀升，工业发展面临转型升级与土地紧张的双重挑战。深圳、东莞、佛山等地在全国率先探索实施“工业上楼”模式，中西部城市也跟进推广。深圳市级国企牵头新（改）建多层高品质工业空间，以市场价的3—5折供应给优质企业；东莞鼓励国有企业按照“总成本+微利”方式确定租售价格，给予降低投资利润率考核要求、允许100%向优质企业分割销售等激励和支持。据统计工业园区耗能约占全社会总耗能69%，碳排放占全国总排放31%，是能源消耗和碳排放的主要场所。欧美建立碳关税、碳足迹等国际绿色贸易壁垒规则，国内出口企业面临市场挤压、成本上升等风险，对园区节能降碳提出更高要求。尤其是2024年中央经济工作会议首提“零碳园区”，零碳园区建设上升为国家战略，成为实现“双碳”目标的关键抓手。国内外政策市场双重驱动下，零碳园区建设有望进一步提速。

（四）园区数字化建设持续升级，加快向高效、智能的智慧空间转变

国家对园区数字化转型作出重要部署，提出要推动产业园区和集群数字化转型，启动高标准数字园区建设，探索园区数字化整体提升路径。2024年12月底召开的全国工业和信息化工作会议指出，要用三年时间建设200个高标准数字园区。上海、浙江等地加快探索数字化园区发展方式，持续推进园区数字化和智慧化转型，对全国其他地区起到了推广和示范效应。比如，上海发布智慧园区建设指导意见、园区数字化转型指南、园区数字化转型星级评定指标体系等系列文件，以产业地图为指引，规划建设了张江数字生态园、临港数字孪生城等一批数字化转型示范区；浙江余杭经开区、富阳经开区等率先探索建设园区级“产业大脑”数字化平台，构建产业“研判－招商－监测”闭环治理体系，实现园区精细化、智慧化管理运营。

当前成都制造业园区存在的问题不足

成都通过推动产业向园区集中、“一区一主业”产业引导、产业功能区建设等实践，持续提升园区建设水平。2023年园区规上工业企业营收占全市工业比重超过75%，园区主阵地初步显现。但对标先进地区，全市制造业园区发展仍然存在以下问题不足。

（一）高能级的制造业园区偏少

国家级开发区数量偏少，成都仅3个，远低于苏州的12个、上海的8个，在争取国家政策支持、对外形象展示、项目投资吸引等方面存在差距。园区发展质量偏弱，国家高新区综合排名中成都高新区位列第8，工业总产值、高技术产业营业收入、企业研发经费投入强度、人均技术合同成交额等核心指标与深圳高新区、张江高新区、中关村科技园等仍有差距。园区工业规模体量偏小，上海产业园区工业规模超千亿级有13个、超500亿级的有6个，合计规模2.7万亿元；成都千亿级、五百亿级园区仅3个、7个，合计规模1.4万亿元。

（二）市场化专业化运营水平不高

园区管理放权赋能不足，不少地方经济职能未实际下放至园区，管委会多为接件单位，而非办事机构，园区事园区办还没有完全实现。园区运营市场化水平不高，虽然园区多采取“管委会+平台公司”方式运营，但平台公司行政化色彩明显，投资、招商、运营专业化市场化水平不高、效果不佳。目前全市各类园区平台公司中只有1家上市企业，与上海9家、深圳4家有明显差距，2024年度中国产业园区运营商50强中成都仅2家，低于深圳的7家、上海的6家、苏州的5家。

（三）特色化品牌化发展不足

特色园区培育机制尚未建立，市级层面尚未正式出台特色产业园区建设规划及认定管理办法，对各区县打造特色园区引导支持不够。园区主导产业特色不鲜明，产业定位宽泛、门类繁杂，部分园区主导产业多达8—9个，有的园区定位为建筑业、商贸业、工业等大门类。特色园区品牌竞争力不足，成都天府软件园产值规模约3000亿元，与北京中关村软件园产值超过5600亿元差距较大，类似新都航空产业园“龙头企业领建园区”的成功模式较少。

（四）综合承载能力有待增强

土地产出效率不高，2023年成都每平方公里工业增加值13.34亿元，低于深圳（51.86亿元）、上海（20.1亿元）。土地利用效率不高，生产生活配套不完善，全市多数园区缺乏研发设计、中试验证、检验检测、成果转化、企业孵化等公共服务平台，部分园区道路、水电气、管网等基础设施建设滞后，酒店、餐饮、娱乐等生活配套缺乏。

对策建议

结合园区转型升级趋势，聚焦全市园区发展的问题不足，落实“立园满园”行动，围绕“提能级、强运营、增活力、提效率、促转型”，推动园区提档升级、提质增效，为建设全国先进制造业基地提供高品质的空间载体。

（一）注重精准定位、特色发展，提升园区发展能级

建议借鉴上海做法，出台特色产业园区建设规划及认定管理办法，加快打造天府软件园、新都航空产业园等一批特色产业园区。培育打造特色园区品牌，招引先发地区成熟机构、培育“蓉字号”专业团队开展特色产业园区建设，推动成都高新区与特色园区等成熟品牌园区资源共享、优势互补，带动提升特色园区发展能级和运营品质。实施特色园区目录管理，将产业集聚度、创新引领、建设运营等情况，作为特色产业园区先建后评、分类指引、动态调整的基础和依据，对成绩突出的园区给予更多激励和政策倾斜。

（二）突出市场导向、专业服务，提高园区运营水平

加快推动平台公司市场化改革，从传统的融资平台向产业平台升级，从基础设施投资建设商向产业投资商转型。鼓励国有平台公司积极探索物业资本化、产业投资、产业服务增值、品牌运营输出等盈利模式，加快实现资产收益、经营收益、投资收益等多元复合盈利。支持有条件的运营主体通过挂牌上市、不动产投资信托基金（REITs）等方式拓宽发展渠道。鼓励有条件的区（市）县试点园区托管和产业托管等运营模式，直接委托龙头企业或产业运营商开展招商引资、物业开发和资本运作。

（三）深化扩权赋能、机制改革，激发园区建设活力

推动园区减负扩权，按照“应放尽放、宜放则放、权责一致”原则，制定“产业园区赋权清单”，探索将部分市级管理权限依法下放园区，暂不能下放的，部门入园办理，推动实现“园区事园区办”；因地制宜推进园区与属地政府之间的社会事务管理体制优化，条件成熟的园区推进“政区合一”，建设初期的园区社会事务由属地管理，支持园区轻装上阵。优化管委会职工员额制管理，畅通编内干部晋升渠道，支持园区公司社会化招聘专业招商、运管服务人员，实施差异化薪酬激励，提升园区队伍专业素养和干事激情。

（四）加快工业上楼、空间重塑，提升园区产出效率

积极推进工业上楼，精准筛选“上楼”企业，结合城市新区、中心城区、县市新城发展实际，分区域、分类型推动“工业上楼”。提升国资标准厂房利用率，建立标准厂房管理系统，定期开展标准厂房投建营统计分析。提高新建标准厂房适配性，根据潜在入驻企业定制化设计，保持适度前瞻设计，预留一定拓展区间。加快低效用地腾退，鼓励通过“项目清退、土地收回、资产收购、合作开发、分割转让”等方式盘活低效用地，为“工业上楼”释放出更多空间。

（五）强化试点推进、示范引领，推动园区转型发展

加大绿色低碳示范园区培育，采取“赛马制”梯度培育市级绿色低碳园区，支持重点产业园区创建国家、省级绿色园区，支持市级、省级近零碳排放园区争创第二批国家碳达峰试点园区。研究编制近零碳园区建设指南，充分考虑园区发展阶段、产业特征、能源结构、能效水平等差异，指导有条件的省级及以上园区加快改造提升。推动产业园区数字化转型，鼓励成都医学城、淮州新城等国家新型技改试点园区，整体部署并规模化实施设备更新，建设智慧园区管理平台，实现园区管理运营数字化、智能化，提升园区管理效率和服务水平。