专项债助力地方高质量发展的路径探索

专项债作为一种融资方式，已成为各地高质量发展的支撑，在经济发展中扮演着重要角色。从历史的演进和功能定位来看，专项债与地方高质量发展存在内在联系。然而，专项债在目前的使用中仍面临收益预算脱离实际、用地谋划不足、资金使用计划单一等问题。为此，文章首先阐述专项债与地方高质量发展的内在联系，接着以贵州省为例，分析其专项债使用现状和存在的主要问题，最后提出专项债助力地方高质量发展的路径。

一、专项债与地方高质量发展的内在联系

专项债设立的初衷是为了提供额外的融资渠道，促进经济的可持续发展，并解决传统财政手段难以满足需求的问题。地方高质量发展是指在推动经济增长的同时，注重提高经济发展的质量和效益，实现经济、社会和环境的协调可持续发展，包括经济发展质量、区域协调发展、社会公平与民生改善、生态环境保护、制度创新与提高治理能力等。由此可见，专项债与地方高质量发展存在以下联系：

第一，投资支持与经济增长。专项债作为重要的财政工具，可以为地方政府提供资金支持，用于投资基础设施建设、产业升级和创新项目等，有助于推动地方经济增长，提高经济发展的质量和效益。

第二，结构调整与升级。专项债的使用可以有针对性地引导资源合理配置，推动产业结构的优化和升级。通过专项债的支持，地方政府可以促进战略性新兴产业的发展，推动传统产业的转型升级，增强地方经济的创新能力和竞争力，从而促使地方经济高质量发展。

第三，改善民生与社会福利。专项债在推动地方高质量发展的过程中，还可用于改善民生和提高社会福利。通过专项债的支持，地方政府可以投入更多的资源用于教育、医疗、环保、保障性住房等领域，满足人民对高质量生活的需求，进一步促进社会稳定和可持续发展，为地方经济创造更稳定和有利的环境。

第四，可持续发展与环境保护。专项债用于项目投资时，可以倡导可持续发展的理念，并注重环境保护。通过对项目的严格选取和审查，专项债可以扶持绿色和清洁能源项目、生态保护和环境治理项目等，不仅有利于地方经济的长期发展，也符合地方政府实现生态文明建设目标的要求。

第五，经验积累与制度建设。专项债的发展与地方高质量发展相辅相成，通过专项债的实践和探索，地方政府可以积累经验和教训，推动治理体系和能力现代化，建立健全规范管理制度。这将有助于提高地方政府的金融管理和项目管理水平，为更好地实现地方高质量发展提供制度保障。

二、贵州省政府专项债存在的主要问题

2020—2023年贵州省政府专项债情况如表1所示。

2022年，贵州省政府债务限额12962.35亿元，其中一般债务限额6895.27亿元，专项债务限额6067.08亿元。截至2023年8月，贵州省专项债为800.3254亿元，其中新增专项债355.4354亿元。2020—2023年第二季度，贵州省再融资专项债券的发行规模占所有专项债券的比重从36.22%上升至71.55%，贵州省新增专项债券投向领域比重依次为农林水利、市政与产业园、保障性安居工程和交通基础设施。过去，贵州省注重提质增效，一步一个脚印扎实打下高质量发展的基础，充分发挥专项债新增债券的作用，持续为贵州省高质量发展提供可持续的经济保障。

然而，受新冠疫情等综合因素扰动，贵州省经济财力修复不如预期，显性负债率和债务率抬升，超过警戒线。面对巨大的还本付息压力，专项债申请、使用和管理期间的一系列问题逐渐暴露，增加债务风险。

2.1 项目前期谋划存在的问题

第一，项目自求平衡真实性问题。专项债项目申报时，虚增收益、过度包装导致测算结果准确性不高、明显偏离实际。例如，项目申报时的园区项目收入来源为租金收入，租金单价按25元/m2一个月进行预测，后续年度考虑每3年增长10%，根据调研反馈，实际园区项目虽已部分投入使用，但受3年招商优惠政策的影响，未产生收益；在供水类项目中，收益预算按乡镇水费3元/t计算，而现实中乡镇水费为1～1.5元/t，县城居民水费实际也才2元/t，距离预算收益的3元/t有很大差距，再加上水费提价执行难度大、耗费时间长，项目要达到预算收益几乎不能实现，与之捆绑的污水管网类项目同样按水费3元/t（含污水处理费0.85元/t）进行收益预算，都脱离实际。再如水库建设工程项目作为备用水库，意味着其使用频率不如正常使用的水库高，而收益预算中，其出租率按90%计算，这无法实现，直接增加后期还本付息难度。同时，项目单位未参与实施方案制定，导致还本付息难度超出预期。项目单位在实施方案制定过程中主要的工作是收集项目相关数据，收益预算环节交给第三方，其对还本付息缺乏深入思考。目前，导致项目自求平衡真实性问题的原因主要有三个：首先，申报单位对项目收益测试过于乐观；其次，地方政府债券咨询业务市场混乱，第三方机构报告的准确性不足；最后，普遍存在“重资金争取，轻项目推进”现象，导致申报单位获批成功，包装项目预期收益覆盖本金利息的1.2倍，甚至更多。

第二，存在用地谋划不足的问题，阻碍项目推进。例如，专项债项目部分厂区用地涉及红线，还有的专项债项目因国有土地规划及土地划拨原因，项目建设工程规划许可证未得到及时办理，影响工程施工许可证的办理。关于用地问题，申报单位在前期调查中未充分了解当地土地情况和实际业务办理手续，出现项目停滞不前的现象。有的专项债项目受前期场坪和后期资金影响，出现资金支付不及时、建设资金缺口、突然缩减建设规模等问题，导致进展缓慢，未能如期完工或投入运营。

第三，专项债资金使用计划缺乏备选方案，影响资金使用效果。专项债资金划拨以后，要在规定时间内全部使用，通常时间紧、资金量大。项目单位为完成专项债考评指标，短期内把资金全部用完，启动项目所有网点的建设，导致专项债资金使用完以后，整个项目资金缺口大，推进困难。

第四，撬动社会资本的作用不明显，尤其在乡镇项目中，部分项目到位资金仅有专项债券资金部分，自筹资金到位率低，不符合最低资本金要求。调研发现，项目收益极小，受经济下行压力的影响，融资较为困难，银行融资和自筹资金占比较小。再加上受新冠疫情影响，财政支出大幅度上升，土地出让金下降，地方政府可用于项目资本金的来源也急剧萎缩。例如，在县级的十几个专项债项目中，投资总额超过20亿元，已完成投资额度为16亿元，其中只有一个项目获得银行融资5000万元，不足已完成投资额度的4%。

2.2 项目运营期存在的问题

第一，缺乏收益拓宽渠道。公益性项目收益来源有限，收费标准较低，导致运营收入亏损。县城和乡镇地区的项目大多靠政府财政补贴，收益来源单一。比如，幼儿园项目的收益来源主要是保教费和政府补贴；水库项目的收益是灌溉和人畜饮水，且在农村存在收费困难的情况；污水管网项目的收益来源主要是污水处理费；供水项目的收益来源是水费收缴；工业园区项目收益来源主要是厂房出租。

第二，运营能力弱，存在财政兜底思想。专项债项目建设由当地主管部门或当地国有平台企业承接，其运营管理能力较弱，在项目完工投入运营后不重视资产管理和运营管理，项目运营效率低下，只能勉强维持项目的基本运转，不能覆盖专项债本息。再加上项目从申请阶段到执行阶段都存在收益的巨大落差，偿还专项债利息的主要方式是向当地政府申请财政垫付。

第三，实际收益与实施方案差距大。结合实施方案中各项目的预期收益情况和实际收益情况看，某地2020—2022 年专项债项目的实际收益占预期收益比重的33%，而13个项目中只有2个项目产生收益；还有某地2020—2022年的18个项目中，只有1个项目产生收益且占比预期收益不到1%。

三、专项债助力地方高质量发展的路径

首先，项目前期做好全方位谋划。第一，严格控制单个项目总投资。结合各个地区实际情况，不贪虚求大，测算项目实际投资额度，既符合上级要求的投资效益，又有利于项目推进实施。第二，减少专项债额度和融资。根据国家支持方向，认真谋划项目内容，尽可能把专项债申请放到具备还本付息能力的项目中，对于产生收益困难的项目，要减少专项债额度和融资，防范新增政府债务风险。第三，扎实开展前期调研工作，提升项目成熟度。主管部门需将项目谋划前期工作经费纳入财政预算，为部门开展项目前期工作提供保障。同时，认真审查项目的可行性研究报告，评估资金筹措渠道，比选项目优劣。第四，强化偿债意识。通过直接或间接渠道，长期向专项债项目的申报方、执行方、运营方开展宣传，拒绝等、靠、要的思想。第五，储备优质项目入库，将专项债的作用发挥在真正有价值的项目中。将融资收益平衡作为审核把关重点，不具备条件的项目不得纳入专项债项目库。第六，合理预算专项债项目收益。评估项目收益预算依据，杜绝只管申请、不管偿债的思想。同时，专项债项目的相关者要明确还本付息环环相扣，从源头上防范债务风险，并建立惩罚机制，对于预期收益与实际收益差距过大的项目，经过评估后给予相应的处罚。

其次，建设期紧盯项目进度，扫清项目阻碍。第一，盘活现有专项债项目。当地政府召开会议安排部署，由自然资源部门牵头，统筹调度各部门项目用地问题，将用地指标纳入年度用地计划，涉及重大用地问题报当地政府，由其召开专题会研究解决。同时，优先选择收益率相对高、回报周期快的项目重点突破，减轻付息压力。此外，拓宽因资金缺乏而无法推进的专项债项目融资渠道，协调解决赔付补偿问题，让项目资产尽快出租出售，减轻付息压力。第二，挖掘项目商业价值，吸引社会资本，如在棚户区项目中引入物业公司。第三，继续强化项目单位还本付息意识，不仅在项目前期强化，建设期和运营期也要继续培养和增强意识，杜绝财政兜底思维。第四，完善项目建设期监管协调机制，及时解决出现的问题，并对出现的违规行为进行考评。

最后，增强债务风险意识，健全效益评估机制。在申报项目阶段，建立专项债项目收益平衡评估机制，提高项目收益测算水平，落实项目平衡方案。同时，对会计师事务所、律师事务所、银行等第三方机构进行筛选，淘汰一味包装项目夸大收益的机构，规范机构行为，明确其权利与义务，建立高质量的第三方机构备选库。此外，加强专项债资金监管和绩效监督，做好事前、事中和事后的效益评估。

四、结束语

专项债对全国尤其是中西部地区有着重要的战略意义，其在助力地方高质量发展方面发挥巨大作用。要想优化专项债助力地方高质量发展，需要解决专项债中存在的主要问题。只有加强规划和管理，通过有效的保障措施确保专项债资金安全有效地使用，才能推动地方经济高质量发展。(作者：潘先慧，吴晓力)