PPP新机制下咨询机构的应对之策

近年来，国家发展改革委针对PPP咨询行业发布了一系列政策文件。例如，2017年，国家发展改革委发布的《工程咨询行业管理办法》（国家发展改革委令第9号）要求，咨询机构要通过在线平台履行法定备案义务、接受行业监督管理；同年发布的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号）要求，咨询机构要坚持“合法、合规、专业、自律”的原则，深入研究民间资本参与PPP项目咨询服务新要求，加强PPP项目策划、论证、建设、运营阶段管理能力建设，准确把握民间资本参与PPP项目的商业诉求，提高项目全过程咨询服务能力。2019年，国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号），一方面，指导有关方面通过充分竞争、自主择优选取PPP咨询机构，严禁通过设置“短名单”“机构库”等方式限制社会资本方、金融机构等自主选择PPP咨询机构；另一方面，对PPP咨询机构不履行备案程序和违反合同服务、关联回避、质量追溯、反垄断等规定，以及违反712号令决策程序规定、咨询或评估服务存在严重质量问题影响项目决策实施的，要求严格按照规定给予处罚。

综上，行业主管部门对PPP咨询机构既“悉心呵护”，又严格要求，希望发挥其特有的专业性，服务于PPP项目策划、论证、建设、运营阶段管理全生命周期。PPP新机制为包括政府、社会资本、第三方咨询机构等在内的各方主体指明了方向，机遇与挑战并存。结合国际国内形势，咨询机构若要把握好机遇，从容应对挑战，以实现未来发展的更多可能性，可从如下三个方面着手。

挖掘政策机遇，靠前思考研发

一是研究PPP新机制提出的新规定，创新探索新实施路径。例如，PPP新机制明确，支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。预期会对政府持有的一些因种种原因闲置或暂停实施的存量项目、存量资产有重大的助力作用。PPP新机制提出，探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。目前，国内很多城市建设用地十分紧张，在PPP新机制下探索深度利用既有基础设施地下或上盖空间，可有效提高用地使用效率，预计未来在大中城市适用场景较多，可有效解决在存量设施所在区域新建项目导致的产权不清晰问题。

二是细分类，深挖掘，精准施策。当前，盘活存量资产已是高质量发展的内在要求。我国存量资产规模巨大，其中包括大量的基础设施和公共服务领域资产，且大量集中和沉淀在央企和地方国企等市场主体手中，而这些市场主体又是商业银行的重点客户群体。咨询机构在协助这些市场主体梳理存量资产时，可对其中的基础设施和公共服务领域的资产进行细致分类和深入分析，甄别出适合采用PPP、PPP＋REITs等模式盘活的资产，并有针对性地提供相应服务。

三是探索并推动打造新的发展和投融资服务模式。结合政府、央企和地方国企、民营企业等市场主体的特点及其在发展地方经济、产业升级、盘活存量资产、创新发展、开拓市场等方面的诉求，以及商业银行风控偏好等，探索和推动打造新的发展和投融资服务模式，如“轻重分离、轻重融合”等，更好地服务实体经济高质量发展。

服务市场主体，重点打造四种能力

一是打造存量项目分类处置的咨询服务能力。严格按照PPP新机制以及PPP存量项目分类处理意见的相关要求，统筹解决存量项目所面临的分类处置问题，重视存量项目的整改问题。对于已运营的项目，咨询机构可继续提供绩效评价、调价咨询服务，同时兼顾存量资产的盘活提供基于项目端的REITS咨询等存量服务。对于在建项目，关注审计发现的重点地区、重点问题的在建项目，提供项目整改的咨询服务，协助业主规范发展在建项目。对于未开工的项目，存在政府承担融资责任的项目、政府付费项目、可行性缺口补助项目或政府需给予运营补贴的项目，协助业主规范处置。

二是重构特许经营方案编制的能力。在PPP新机制下，实施方案的编制将在可行性研究报告之前，要求咨询机构具备特许经营方案的编制能力。PPP新机制明确，特许经营方案编制工作由实施机构牵头，通常可委托咨询机构帮助其进行编制。特许经营方案可参考《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》等文件要求进行编制，通过项目需求分析，合理确定项目建设内容和规模，明确项目产出（服务）方案；从项目全生命周期成本、产出（服务）效果、建设运营效率、风险防范控制等方面对特许经营模式的可行性进行专题论证，为特许经营操作实施提供依据。特许经营方案审核工作可参考政府投资项目审批权限和要求，由发展改革等部门对项目履行审核手续，必要时可委托第三方专业机构评估。

三是重视PPP新机制下项目运营评价的能力。PPP新机制要求，定期开展项目运营评价，包括对项目运营情况监测分析，评估潜在风险，建立约束机制，加大公共监督力度，开展绩效评价等。虽然PPP新机制对项目运营监管考核没有明确与建设成本挂钩，但对于特许经营主体的运营能力及效果而言，应是时刻要高度重视的主要工作，特许经营主体要自行承担运营效果。对此，咨询机构要充分重视，并向社会资本进行必要和恰当的提示。

四是提高数字化服务和管理PPP项目的能力。随着数字化和信息化的加速发展，PPP咨询行业将涌现出更多智能化、数字化等创新形式，PPP咨询行业服务也将变得更加高效、透明。咨询机构通过数字化和信息化方式实现数据收集、分析和挖掘，可精准评估项目风险和投资回报，帮助政府和社会资本进一步规避风险。

倡导行业自律，助力可持续健康发展

一是加强行业自律。咨询机构要行稳致远，遵纪守法、坚持合规底线；要坚决杜绝恶意低价无序竞争，共同创造良好的行业生态。

二是发挥示范引领作用。咨询机构要积极履行社会责任，助力PPP新机制规范实施；制定和完善PPP咨询业务操作标准规范，着力解决PPP项目工程技术、招投标、投融资、项目管理、法律和财务等方面难题，结合服务对象实际需求，为PPP项目提供形式多样、精准有力、优质高效的服务，助力PPP高质量发展。

三是强化合作共赢。咨询机构要广泛研讨、分享观点、共促提升；要优势互补，加强交流、合作共赢。(作者：王爱军)